浙江省政府集中采购发展“路线图”

　　为进一步做好政府集中采购工作，针对社会上对集中采购的指责和抱怨时有所闻的情况，浙江省财政厅政府采购监管处与浙江省监察厅执法室组成联合调研小组，针对全省集中采购机构和集中采购工作开展了调研，对政府集中采购的现状和存在的问题进行分析，并提出了相应的对策建议。该调研报告获第五届全国政府采购监管峰会优秀论文奖，今予刊发，与读者共享。

　　全省集采规模近270亿元

　　推行政府采购制度，是中央根据建设社会主义市场经济体制和公共财政体制改革的需要所作出的一项重大决策。1999年7月和8月，浙江省人民政府相继印发了《关于建立政府采购制度的通知》和《关于成立浙江省政府采购工作领导小组的通知》，这标志着政府采购制度改革在浙江省全面推开。在政府采购中占据主体地位的集中采购工作，经过十年的发展，取得了丰硕的成果。

　　实现管采分离

　　《政府采购法》实施后，按照“管采分离”的原则，浙江省积极推行政府采购管理体制改革，2005年10月，浙江省政府采购中心与浙江省财政厅依法脱钩，人、财、物统一由浙江省政府委托省级机关事务管理局管理;截止到2007年年底，原有93个设立政府采购中心的市县，结合公共资源交易平台建设，也相继完成了集中采购机构与财政部门的机构分设和职能分离工作，财政部门与集中采购机构的工作关系进一步理顺，初步建立起集中采购机构与监管部门之间职责明确、分工有序的运行体系，为深化政府采购制度改革提供了体制、机制保障。

　　集采规模占总规模的七成

　　政府采购规模是衡量一个地区集中采购工作广度和深度的重要指标，全省各地紧紧围绕“扩面增量”这一目标，采取了多种措施，努力扩大政府集中采购的规模和范围，集中采购在政府采购中的主体地位逐渐确立。

　　截止到2009年年底，全省政府集中采购金额达到268.6亿元，省本级集中采购目录达到33个，协议定点采购项目增至19个，集中采购金额占整个采购规模的比重保持在70%以上。

　　同时，各地还积极探索扩大政府采购范围，将政府投资的建设工程纳入政府采购规范管理，例如，杭州市规定10万元以上小型建设工程应纳入政府采购公共交易平台，舟山市出台《市本级建设工程政府采购管理有关事项的通知》，要求将财政投资的建设工程纳入财政部门监管，三门县、越城区分别将“三港三城”建设中的建设工程、垃圾中转工程及环卫工程等项目按照政府采购的有关规定实施采购。

　　浙江省省本级也从2008年开始，对省公安厅、药监局、专用通信局、水文局、交通厅、档案局等6家单位的财政投资建设工程进行政府采购监管试点并取得了较好的效果。

　　制度体系基本成形

　　“没有规矩，不成方圆”，建立健全政府采购管理制度是推进集中采购工作的重要基础，它对规范政府采购行为、进一步深化政府采购制度改革具有重要意义。

　　十年来，省财政厅先后制定并出台了政府采购工作规程、采购文件备案管理办法、采购方式和采购类型审批办法、采购行为规范和责任追究办法、供应商投诉处理示范文本、协议定点项目网上采购管理办法、供应商注册及诚信管理办法等30多个规范性文件。

　　各市县也结合当地实际，制定了一系列制度办法，如绍兴的政府采购管理办法(市政府令)和供应商管理实施细则，丽水、杭州的政府集中采购机构和采购代理机构考核办法，宁波的政府采购当事人行为规范，金华市的政府采购货物和服务招标文件评审管理办法，义乌的政府采购和招投标招标采购人不良行为认定和处理办法，等等。

　　目前，全省上下基本形成了一整套推动和规范政府采购工作的制度体系，全省政府采购工作开始步入规范化、制度化、法制化的管理轨道。

　　信息化建设持续推进

　　从2000年开始，浙江省就设立了“浙江政府采购网”，通过互联网宣传政府采购政策法规、发布政府采购交易信息;2004年，以浙江政务外网为平台，开发运行了集政府采购预算管理、计划申报、文件备案功能于一体的“浙江省政府采购信息管理系统(内网系统)”;2008年“外网系统”一期开发完成，成功地实现了采购预算管理与采购交易管理两大流程的对接，形成涵盖政府采购预算执行管理、采购交易活动组织实施全过程、贯穿预算计划申报、委托代理、老师抽取、文件备案、资金支付等各环节的“浙江政府采购信息管理系统”，提高了政府采购工作的效率和透明度，为下一步建立服务型政府采购提供了技术保障。

　　根据《浙江省2009～2012年政府采购信息化建设推广计划》，随着“政府采购信息管理系统”在全省的推广实施以及“浙江政府采购网站”改版升级和“二期系统”的开发完成，政府采购信息化服务的功能和内容将进一步完善和丰富，政府采购监管和执行的能力有望大大提高。

　　全省无经济犯罪案例

　　随着各项管理制度的不断健全和完善，各地集中采购机构注重完善自身约束机制，健全内部岗位责任制，许多集中采购机构按采购工作流程设置岗位，内部管理逐步规范。

　　财政、纪检监察、审计部门按照各自的职责开展了对政府采购活动的监督检查，在查处和纠正违法乱纪行为上发挥了重要作用。这些工作有效地遏制和预防了腐败行为的发生，形成了政府采购与廉政建设的良性互动机制。

　　2006年，结合治理商业贿赂专项活动，浙江省财政厅、监察厅、审计厅还联合在全省范围内开展了政府采购执法专项检查，省财政厅针对专项治理活动中暴露出来的一些突出问题和薄弱环节，会同省监察厅制订了规范政府采购活动、违规行为责任追究、政府采购审批管理等三项制度，对政府采购单位、代理机构、监管部门、评审老师和供应商5类政府采购相关当事人的采购行为进行了规范，明确各当事人的行为准则和责任，建立责任追究和风险防范制度。

　　截止2010年4月底，浙江集中采购机构和监管部门尚无经济犯罪被追究刑事责任的案例。

　　不足

　　老师数量少　服务质量仍须提高

　　政府采购在国外已有200多年的历史，是一项十分成熟的制度，但在浙江省乃至国内，政府采购工作还处在初级阶段，不可避免地暴露出了一些问题。

　　采购规模地区分布不平衡

　　从采购规模来看，全省11个市中，宁波集中采购金额达到121亿元，杭州也有93.8亿，但有几个市规模还不到10亿元，占本地区一般预算支出比重亦低于10%，与“扩面增量”的要求差距很大。同时，个别地方监管职能错位，集采机构不依法设置、不独立运行的问题还不同程度的存在。

　　操作人员严重紧缺

　　各地集中采购机构的人员基本上都处于严重紧缺的状态。以金华市为例，金华市政府采购中心作为市区唯一的政府集中采购代理机构，目前仅有5名工作人员，而金华下属县(市)采购中心一般只有2名左右工作人员，人员数量与政府采购发展的要求有较大差距。此外，由于现实的种种原因，各地集中采购机构工作人员普遍职称偏低，专业性不够强，综合素质有待提高。

　　评审老师数量不足

　　目前，各地政府采购评审老师数量普遍不足，部分地市老师库老师总数只有三四百人，许多地方一遇专业性较强或要求较高的项目，不得不常常跑省里请老师。老师不足的现象主要体现在三个方面：一是老师库中老师总体数量较少。二是老师库中老师总体数量不少，但分具体评审项目后，不同项目之间的老师数量冷热不均，如计算机、工程设备、建筑方面的老师较多，专业设备、服务类等采购项目的老师较少。三是随着政府采购范围的不断扩展，许多新纳入政府采购范围的项目基本未建老师库。

　　评审老师偏少造成的直接后果是部分评审老师变成了“评审常委”，给评审活动留下隐患。例如目前某地市，电梯采购的老师几乎全部来自某部门特种设备检测中心，由于他们与供应商有一定的工作联系，在评审时容易产生倾向性和不公正，也容易诱发违法违纪现象。

　　服务质量有待提高

　　集中采购结果与采购单位的期望还有较大差距，价格高、时间长、质量差的问题在个别项目中还时有发生。采购一次性成功率不够高，对采购人提供个性化服务的能力不够强，对供应商实行差别待遇的情况还有发生。个别采购机构和工作人员素质不高，态度生硬，门难进、脸难看、话难听、事难办的现象一定程度上还存在，与“和谐采购”的要求尚有一定差距。

　　对策

　　统一全省目录　探索远程评审

　　加强预算约束　统一全省目录

　　继续扩大政府采购的规模，提升集中采购综合效能和宏观调控能力。

　　要结合部门预算和国库集中支付改革，减少或杜绝逃避集中采购现象的发生。要强化政府采购预算刚性，积极向各级人大、政府汇报，推动政府采购预算的编制工作，凡是纳入政府采购范围的项目必须编制年度政府采购预算，做到无预算不采购。同时，要全面推进国库集中支付改革，加强对各种采购行为的监督管理，纠正逃避政府采购的行为，不再将政府采购预算资金直接拨入部门账户，而是划入财政政府采购专户，将政府采购的节约资金情况由原来的体现在总结报告中变为真正体现在国库中。

　　要科学合理地制定政府集中采购目录，逐步把政府大宗物资纳入集中采购范围，逐步实施全省统一的通用类货物或服务的集中采购目录，纠正当前各地政府采购政策不同、操作程序不一的问题，以发挥政府采购的规模优势。

　　工程采购在美国、韩国及中国台湾，都是政府采购的重点。但由于各种原因，我国只有少数集中采购机构涉足工程采购领域，而且纳入政府采购的工程项目中，上亿元的大项目还较少，主要还集中在装修装潢、局部改造等较小的项目。根据中央的部署，2010年将在全国范围内开展工程建设领域突出问题专项治理工作，考虑以此为契机，逐步理顺工程政府采购和招投标关系，积极做好与发改委、建设等相关职能部门的沟通工作，积极探索政府投资工程的采购工作机制。

　　强化队伍学习培训

　　在集中采购机构内部采取集中学习、座谈讨论和考试等形式，对政府采购法律法规和业务技能进行学习培训。围绕集中采购机构重点工作和日常业务工作中存在的“热点”、“难点”问题，深入开展调查研究，不断提高中心人员分析问题、化解矛盾和解决问题的能力。

　　进一步完善政府采购从业人员培训办法，建立政府采购从业人员的分类、分级培训和管理制度。省级进一步加强对各地政府采购执行人员业务工作的指导，提升政府采购干部队伍的整体素质和政策水平。

　　加强对政采信息化专业人才的培养。培育一支懂技术、业务精的复合型人才队伍，为全省政府采购制度改革提供人才储备。

　　远程评审共享老师资源

　　把老师队伍建设和管理摆上更加重要的位置。大力扩充老师队伍，尽可能地将职业素质高、专业能力强的老师纳入政府采购老师库;尤其应当注重对老师进行合理分类，切实细化到具体专业，确保随机抽取能够抽取到与具体项目专业对口的老师。

　　推进信息化建设，尽快达到老师资源共享。借助政府采购信息化建设，开发操作平台，探索老师远程评审，以突破物理空间的限制，实现全省、华东地区乃至全国的老师资源共享。

　　苦练内功，充分挖掘内部潜力，培养一批“土老师”，建立“县级老师库”。对于经常性采购项目(如电脑等货物)，在当地选择一批从事此类工作且素质较高的专业人员或相关人员进行培训，使他们掌握相关技能并能够从事政府采购评审工作。当涉及的采购金额不大，技术含量不高时，可以聘用这些“土老师”，以满足工作需要。

　　提升集中采购质量与效率

　　进一步规范采购工作环节，提高政府采购质量。将服务意识体现在为采购单位服务、为供应商服务的每一个操作环节中，进一步修改、补充和完善采购文件范本等采购文件，要按照更简便、服务更好的原则，完善中心内部协调、沟通、反馈工作机制，逐步简化工作流程，规范采购行为，提高工作效率。

　　继续加大信息化建设力度，运用先进的网络技术和信息手段，逐步解决开标评标效率低、工作环节繁杂、内部工作效率低等问题，使集中采购机构的工作逐步向高起点规划、高标准服务、高效率运行转变。

　　制定并完善采购项目评估论证制度。制定重大采购项目聘请老师论证的办法，逐步实施重大项目采购文件多方征求意见的办法，切实提高采购文件编制质量，降低流标率。

　　要加强调查研究以及政府采购信息的采集与分析，针对集中采购的重点、难点问题，加强对采购效率问题、质疑及投诉问题、采购围标及串标问题等开展调查研究工作，提高分析问题、解决问题的能力，提高采购执行工作的规范化和科学化水平。