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第六章 发展规划编制与管理
我国的国民经济和社会发展规划是国家宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理以及公共服务职责的重要依据。参与规划编制以及提供规划咨询、评估是咨询工程师(投资)的业务内容之一。我国发展规划体制、体系，总体规划、专项规划及区域规划的编制程序是咨询工程师(投资)的必备知识。
第一节 规划概述
一、规划的性质、特征、功能
(一)规划的概念
我国的国民经济和社会发展规划是国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。规划通过阐述政府的战略意图，明确政府的工作重点，引导市场主体的行为，以实现国家战略目标，弥补市场失灵，有效配置公共资源，促进共同富裕。
(二)规划的性质
在社会主义市场经济体制下，经济和社会领域的发展规划必须以市场为基础，反映市场、预测市场、引导和调控市场，而不是取代市场。虽然国民经济规划按照法定程序经立法机构审议批准，但规划的基本性质仍是指导性的。即使在某些不属于市场发挥作用的领域或在非常情况下采取某种指令性计划，也只是对总体上实行指导性计划的必要补充或权宜之计，并不改变市场经济条件下计划的根本性质。
(三)规划的特征
规划一般具有以下特征：
1.综合性特征
规划通常是针对国民经济总体的普遍性社会经济发展问题编制，社会经济是由多种要素构成的统一的、复杂的综合体。各要素之间互相联系和影响，使不同行业、部门，不同地域，不同领域之间相互关联和相互影响，这就决定了规划编制必须综合考虑所涉及的对象，进行多方面分析研究，反映与之相关的各地区、各部门和各种利益群体的意见和要求，以保证规划制定的科学性和现实合理性。
2.层次性特征
规划具有明显的层次性特征。国家、省(自治区、直辖市)、市县级的政府都有制定管辖范围内社会经济发展规划的权力，规划所涉及的问题及影响范围也具有层次性特征。
3.衔接性特征
国民经济和社会发展领域的各类规划之间往往相互重叠，互相支撑，构成支撑社会经济发展的有机整体。综合性规划往往针对解决综合性的社会经济问题而制定，专项规划是为解决特定领域的具体问题而制定，但是综合性问题可以分解成不同种类的专项领域，脱离不同行业领域具体情况的综合性规划和政策难以具有可操作性。同样道理，特定领域问题的解决往往也需要综合性地从国民经济和社会发展全局的角度予以考虑，运用综合性的思路进行研究解决。不仅如此，在专项规划或政策框架内部，各要素之间也需要相互衔接、彼此支撑。
4.协调性特征
各类规划的编制和实施，要通过中央与地方、政府与企业和社会各界的对话、交流形成共识，统筹兼顾、综合协调各方面的需求，从而要求妥善处理国家长远、全局目标和短期、局部目标之间的关系;促进经济结构优化、提高国民经济整体素质和运行效率，综合协调生产、建设、投资、消费、进出口之间的关系，协调各行业、各地区之间的关系，协调国家重点建设的资金来源和具体项目的投资建设等关系。
5.导向性特征
国民经济和社会发展规划及各类社会经济发展政策，集中展示了政府对未来国内外经济社会发展环境、趋势的分析判断和预测，提出经济社会发展的战略目标、产业结构和区域经济结构调整优化方向，以及相应的政策，必然会通过各种渠道扩散、渗透到各界，为微观经济主体在市场竞争中自主进行生产、建设、经营决策提供了最具权威性和整体性的宏观经济环境和政策信息，因而对全社会的经济活动具有极其重要的信息导向作用，为引导资源优化配置，弥补和矫正市场的短期性、波动性、盲目性，为有效发挥市场经济对资源配置的基础性作用提供政策及规划制度保障。
(四)规划的功能
1.综合协调平衡功能
发展规划的编制和实施，要通过中央与地方、政府与企业和社会各界的对话、交流形成共识，统筹兼顾、综合协调各方面的经济利益，从而妥善处理国家长远的、全局的目标和短期的、局部的目标之间的关系;保持社会总供给与社会总需求基本平衡、促进经济结构优化、提高国民经济整体素质和效益，综合协调生产、建设、投资、消费、进出口之间的平衡关系，协调各产业、各地区经济的发展，协调国家重点建设的资金来源和投向，从而实现国民经济主要比例关系的基本平衡，以保证经济和社会发展战略、目标、任务的实现。
2.信息导向功能
国民经济和社会发展规划，集中展示了政府对未来国内外经济发展环境、趋势的分折判断和预测，提出经济和社会发展战略、目标、产业结构和区域经济结构调整优化的方向以及相应的政策，必然会通过各种渠道扩散、渗透到全社会。这就为微观经济主体在市场竞争中自主进行生产、经营决策提供了最具权威性和整体性的宏观经济环境和政策信息，因而对全社会的经济活动具有极其重要的信息导向作用。
3.政策指导调节功能
随着规划的基本性质转变为指导性，大大简化和淡化了规划的数量指标，强化了规划的政策性内容和作用。经过规划综合协调的宏观经济政策体系，既对全社会经济活动具有重要的指导意义，又规范经济主体的行为，激励、诱导其行为符合宏观调控总体要求。
4.引导资源配置功能
发展规划不应当代替市场对资源配置的基础性作用，但国家仍有必要通过对其直接掌握的公共资源的计划配置，引导、带动全社会资源的市场配置，以弥补和矫正市场的短期性、波动性、盲目性，或起示范作用。国家集中掌握的公共资源主要有：财政预算资金和其他财政性资金、政策性金融、国家统借统还外债、国家外汇储备和重要资源储备等。这些公共资源虽是通过计划配置，但在具体运作上也要尽可能采取市场方式。
二、我国国民经济和社会发展规划体制的基本框架
规划体制涉及规划体系、规划性质、规划内容、编制程序、规划期限、决策主体、规划实施、评估调整等方面。我国实施以国民经济和社会发展五年计划为基本框架的规划体制，已经有五十多年的历史，不同时期的规划对促进经济和社会发展都发挥了重要作用。随着经济体制改革的不断深入，规划体制发生了很大变化，特别是“十一五”规划和“十二五”规划，在突出规划的战略性、纲领性、综合性，探索新的规划体系，创新规划方法，规范编制程序，提高透明度等方面都取得了很大进展。这是完善社会主义市场经济体制的必然，是加强和改善宏观调控的需要，对于促进政府职能转变及经济社会全面、协调、可持续发展具有重要的意义。
我国的规划体系由三级、三类规划组成。国民经济和社会发展规划按行政层级分为国家级规划、省(自治区、直辖市)级规划、市县级规划;按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。
(一)三级规划
1.国家级规划
国家级规划是指由中央政府部门制定的各类规划。国家级规划规定着国家在一定时期内经济和社会发展的主要目标、任务和政策，关系到国家的全局和长远利益，各级地方应相互配合，保证国家规划确定的调控目标和任务的实现。当地方规划与国家规划发生矛盾时，根据局部服从总体的原则，地方规划应当服从国家规划，首先保证国家规划的实现，维护国家规划的权威性与统一性。同时，国家规划的制定也应当考虑到地方规划的实际情况，照顾到地方的利益。
2.省(自治区、直辖市)级规划
省(自治区、直辖市)级规划是指省(自治区、直辖市)地方人民政府根据国家规划对所辖行政区的国民经济和社会发展或其特定行业、领域为对象编制的规划。省(自治区、直辖市)具有承上启下的功能，在编制时要在贯彻国家战略意图的基础上，突出地方特色，为市县级规划提供依据，并要与相邻地区的规划相协调。
3.市县级规划
市县级规划是指市县级地方人民政府所辖行政区的国民经济和社会发展或其特定行业、领域为对象编制的规划。市县级规划是我国规划体系中的末端规划。
(二)三类规划
1.总体规划
总体规划是国民经济和社会发展的全局性、战略性、纲领性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据，其他规划要符合总体规划的要求。
总体规划是完整的、全面的国民经济和社会发展计划。总体规划要体现保持经济总量平衡、促进总体结构优化、提高国民经济整体素质和效益的要求，发挥对全社会经济活动的总体指导和对各种宏观调控政策手段综合协调的作用。总体规划要覆盖国民经济和社会发展的主要领域，既要照顾各个方面，又要突出重点，当然是粗线条的。
2.专项规划
专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。
专项规划是针对国民经济和社会发展的重点领域和薄弱环节、关系全局的重大问题编制的规划，如产业结构调整规划、基础设施发展建设规划、生态建设和环境保护规划、科技教育发展规划等。专项规划是总体规划的若干主要方面、重点领域的展开、深化及具体化，必须符合总体规划的总体要求，并与总体规划相衔接。
3.区域规划
区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省(自治区、直辖市)的区域规划是编制区域内省(自治区、直辖市)级总体规划、专项规划的依据。
在我国的规划体系中，区域规划是比较薄弱的环节。编制并实施好区域规划，有利于打破地区行政分割，发挥各自优势，统筹安排重大基础设施、生产力布局和生态环境建设，进而提升区域整体竞争力。
区域规划是经济社会发展任务在特定空间上的落实，是政府进行区域调控和管理的重要工具，具有弥补市场不足的重要功能。从国际经验看，区域规划是政府进行区域管理的关键环节。区域管理大致可以分为三个层次，即区域发展战略、区域规划和区域政策，三者是相互联系、相互支撑的整体。区域发展战略是对全国总体空间格局的谋划。区域规划和区域政策是对区域发展战略的支撑，区域发展战略指导规划和政策的制定。区域规划主要是对人口、资源、生态环境和经济活动等进行空间布局安排。区域政策是对资源的合理分配和各方面关系的协调，服从于区域规划，是对区域规划的支撑。
(三)各类规划的编制部门和规划期限
1.规划编制部门
国家总体规划和省(自治区、直辖市)级、市县级总体规划分别由同级人民政府组织编制，并由同级人民政府发展改革部门会同有关部门负责起草。专项规划由各级人民政府有关部门组织编制;跨省(自治区、直辖市)的区域规划，由国务院发展改革部门组织国务院有关部门和区域内省(自治区、直辖市)人民政府有关部门编制。
2.规划期限
国家总体规划、省(自治区、直辖市)级总体规划和区域规划的规划期一般为5年，可以展望到10年以上。市县级总体规划和各类专项规划的规划期可根据需要确定。
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