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第二节 规划编制的一般程序
规划编制活动一般包括前期工作、立项、起草、衔接、论证、批准、公布、评估和修订等工作环节。为了保障规划科学有效，完善政府科学民主决策机制，规范的规划编制活动，一般应遵循如下程序和规范。
一、规划编制的前期工作
编制规划的前期工作，一般从新规划期的前两年时间开始。前期工作是指规划编制部门在规划前期必须认真做好的基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划的重大项目论证等工作。
(一)前期工作规范
编制国家级专项规划，编制部门要拟订规划编制工作方案，明确规划编制的必要性、衔接单位、论证方式、进度安排和批准机关等，并送有关部门进行协调。
需由国务院批准的专项规划，要拟订年度编制计划，由国务院发展改革部门商有关部门报国务院批准后执行。
编制跨省(自治区、直辖市)区域规划，由国务院发展改革部门会同有关省(自治区、直辖市)人民政府提出申请，经国务院批准后实施。
规划编制工作所需经费，应按照综合考虑、统筹安排的原则，由编制规划的部门商同级财政部门后列入部门预算。
(二)前期研究内容
前期课题研究的主要内容是：
(1)对正在实施的规划进行评价和总结，包括规划目标和任务完成情况的预测，分析当期国民经济和社会发展的成绩、经验和主要问题等。
(2)对下一个规划期面临的主要矛盾、国内、国际政治经济环境的变化、进一步发展的基本条件、需要解决的主要问题、需要采取的重大措施等开展课题研究，提出中长期发展规划的基本思路设想。
前期工作中的重大课题研究应当采取招标投标或者其他竞争方式选择课题承担单位。
二、规划的编制
(一)决策主体
在我国，国家总体规划决策属于战略层面和宏观层面的决策，由中共中央作出。省(自治区、直辖市)县级的总体规划，由各个地方省(自治区、直辖市)县党委作出。专项规划和区域规划决策由相应级别的政府作出。
(二)规划编制过程中的社会参与
规划编制的社会参与，是指规划编制部门采取多种形式保障公民、法人和其他组织参与规划编制过程和了解规划内容的权利，以使规划充分凝聚民意。在市场经济条件下，提高规划形成过程中的社会参与度的意义在于：
(1)使规划体现政府、企业和社会各界的共识，反映市场经济的要求。在社会主义市场经济条件下，与计划的战略性、协作性、指导性、预测性特征相适应，规划的制定要在充分民主协商、协调中进行。
(2)保证规划制定和实施的社会参与，是保证规划科学性、有效性的前提条件。提高规划的科学性，首先必须多层次、多渠道地收集信息，占有大量的社会经济信息资源。
(三)建立健全有效的规划公众参与制度
(1)各级各类规划应视不同情况，征求本级人民政府有关部门和下一级人民政府以及其他有关单位、个人的意见。除涉及国家秘密的外，规划编制部门应当公布规划草案或者举行听证会，听取公众意见。
(2)国务院发展改革部门、省(自治区、直辖市)人民政府发展改革部门在将国家总体规划、省(自治区、直辖市)级总体规划草案送本级人民政府审定前，要认真听取本级人民代表大会、政治协商会议有关专门委员会的意见，自觉接受指导。
(3)实行编制规划的老师论证制度。为充分发挥老师的作用，提高规划的科学性，国务院发展改革部门和省(自治区、直辖市)人民政府发展改革部门要组建由不同领域老师组成的规划老师咨询委员会，并在规划编制过程中认真听取老师委员会的意见。
三、规制编制中的衔接
规划编制过程中，为了保证规划的科学性与可操作性，必须保证与其他各类规划的衔接。要高度重视规划衔接工作，使各类规划协调一致，形成合力。
(一)规划衔接要遵循的原则
(1)下级政府规划服从上级政府规划的原则;
(2)专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划的原则;
(3)专项规划之间不得相互矛盾的原则;
(4)编制跨省(自治区、直辖市)区域规划，要充分考虑土地利用总体规划、城市规划等相关领域规划的要求。
(二)规划之间的衔接协调程序
1.总体规划衔接程序
省(自治区、直辖市)级总体规划草案在送本级人民政府审定前，应由省(自治区、直辖市)发展改革部门送国务院发展改革部门与国家总体规划进行衔接，并送相关省(自治区、直辖市)人民政府发展改革部门与其总体规划进行衔接，必要时还应送国务院其他有关部门与国家级专项规划进行衔接。相邻地区间规划衔接不能达成一致意见的，可由国务院发展改革部门进行协调，重大事项报国务院决定。
2.专项规划衔接程序
专项规划草案由编制部门送本级人民政府发展改革部门与总体规划进行衔接，送上一级人民政府有关部门与其编制的专项规划进行衔接，涉及其他领域时还应当送本级人民政府有关部门与其编制的专项规划进行衔接。同级专项规划之间衔接不能达成一致意见的，由本级人民政府协调决定。
3.区域规划衔接程序
跨省(自治区、直辖市)的区域规划草案由国务院发展改革部门送国务院其他有关部门与相关专项规划进行衔接。
(三)衔接的内容
各级各类规划衔接整合的内容包括：
1.方针政策的衔接
主要目的是保持各级各类规划方针原则的一致性，保持政策的有效性和连续性。地方规划、行业规划、专项规划都要与国家总体规划所确定的政策方向相衔接，符合国家的基本政策、基本战略方针和基本政策走势。
2.发展目标的衔接
一方面要求地方规划的基础性发展规划指标应与国家总体规划指标保持一致，以便于国家与各省以及各省之间的衔接和比较，比如经济增长速度、国内生产总值、城乡居民收入等。另一方面也认同各地在此基础上可根据自身情况适当增加一些指标，如反映人民生活水平、可持续发展等的指标。
3.措施手段的衔接
国家总体规划作为指导国民经济和社会发展的纲领性文件，其政策措施可以比较原则。行业规划的政策措施也可以比较原则并逐步减少。地方规划和专项规划的措施手段应以总体规划的政策措施为基础，改变目前政策措施比较空洞的状况，增强可操作性和针对性。
4.重大建设项目的衔接
地区规划制定中，首先要保证国家的重点建设需要，要与国家有关部委做好项目衔接，其次要合理组织地方项目建设，根据地方紧急社会发展需要和财政经济承受能力，按轻重缓急，量力而行。
5.不同层次规划对象的衔接
(1)国家、省级、市县级规划的衔接。国家规划在战略方向上为地方规划提供引导。省级规划既要与国家规划在大方向上保持一致，又要有自己的特色。市县级规划应更多地根据当地的实际情况，强调规划的可实施性和可操作性，要因地制宜，充分发挥各县市优势。
(2)国家总体规划、行业规划、专项规划的衔接。国家总体规划是制定行业规划和专项规划的重要依据。行业规划应在国家总体规划基础上，结合行业发展特点和具体情况制定。专项规划的内容是总体规划发展重点的具体化，是对综合性计划任务的进一步延伸和细化，应当符合总体规划的要求。
(3)跨行政区域的规划与国家总体规划、地区规划、行业规划、专项规划的衔接。
(四)关于规划衔接的其他规定
(1)应当衔接而未衔接的规划，不得报请批准并公布实施。
(2)各有关部门要积极配合规划编制部门，认真做好衔接工作，并自收到规划草案之日起30个工作日内，以书面形式向规划编制部门反馈意见。
(3)公民、法人和其他组织认为下级规划与上级规划、专项规划、区域规划与总体规划在主要内容上存在明显矛盾的，可以提请国务院或者省(自治区、直辖市)人民政府发展改革部门审查并作出适当处理。
四、规划论证
(1)规划草案在送审之前须进行论证，并由组织论证的单位提出论证报告。未经论证的规划，不得报请批准并公布实施。
(2)规划草案须经老师委员会进行深入论证，并由老师委员会出具论证报告。对国家级、省(自治区、直辖市)级专项规划组织老师论证时，专项规划领域以外的相关领域老师应当不少于1/3。
(3)规划编制部门在送审规划草案时，应当一并报送规划编制说明和规划论证报告。
(4)规划编制说明除应当对有关内容作出说明外，还应当说明履行编制程序的情况，并对征求意见和衔接情况作出专门说明，对未采纳的重要意见应当说明理由。
(5)依法须提交环境影响报告书的规划，还应当报送环境影响报告书。
五、规划的审核、批准
(一)审批内容
规划编制部门向规划批准机关提交规划草案时应当报送规划编制说明、论证报告以及法律、行政法规规定需要报送的其他有关材料。其中，规划编制说明要载明规划编制过程，征求意见和规划衔接、老师论证的情况以及未采纳的重要意见和理由。
(二)审批权限
(1)总体规划草案由各级人民政府报同级人民代表大会审议批准。
(2)关系国民经济和社会发展全局、需要国务院审批或者核准重大项目以及安排国家投资数额较大的国家级专项规划，由国务院审批;其他国家级专项规划由国务院有关部门批准，报国务院备案。
(3)跨省(自治区、直辖市)的区域规划出国务院批准。
(4)未经衔接或老师论证的规划，不得报请批准和公布实施。
六、规划公布与实施
国民经济和社会发展规划草案经全国人民代表大会批准后，除法律、行政法规另有规定以及涉及国家秘密的外，规划经法定程序批准后应当及时公布，并由国务院负责组织各级政府，经济管理机关和企业贯彻执行。
规划的下达和落实，是把国家总规划分解下达到各部门和各省(自治区、直辖市)，并逐级采取不同形式下达到实施规划的各个单位。
组织规划实施是国民经济规划管理工作的关键阶段。保证国民经济和社会发展规划任务的顺利实现，是政府、企业和广大劳动者的共同职责。组织国民经济规划实施工作的内容包括规划下达的形式、规划实施的社会机制的运用、规划实施过程中的协调工作、规划实施的信息管理及规划实施中的调控等。
七、规划评估及修订
规划实施评估是计划管理工作的重要组成部分。规划编制部门应当在规划实施阶段适时组织开展对规划实施情况的评估。对规划实施情况做出一个科学的评估，有助于判定前期制定的规划是否妥当，目标是否符合实际，提出的任务是否能够完成，措施是否得当。规划评估报告是调整修订规划的重要依据。
(一)评估单位及评估形式
评估工作可以由编制部门自行承担，也可以委托有资质、独立的社会中介机构具体负责。规划评估单位应当按照规定提出中期评估报告。评估报告经规划咨询委员会或者其他有资质的单位组织论证后，作为修订规划的重要依据，由规划编制部门报规划批准单位。
有关地区和部门也要密切跟踪分析规划实施情况，及时向规划编制部门反馈意见。
(二)评估内容
规划实施情况的评估应该重点考虑以下几个方面的内容：
1.宏观经济运行情况
这部分内容包括对经济增长速度、就业率、国际收支等指标的评估。
2.结构调整情况
在评估过程中，可以采取定性或定量的方法来评估结构调整的程度和进展的情况。在建立指标体系的时候，结构调整一般包括以下指标：国民经济三次产业的比重、就业人口的比重、国民经济信息化水平和社会信息化水平、城镇化水平、地区发展差距等。
3.政府职能履行程度评估
这部分评估的内容主要限定在由政府承担主要责任的部分，主要对保持经济运行平衡和社会稳定，推进各项体制改革、合理配置政策资源及其他公共资源，提供公共服务和产品，实施一批重大工程等政府已经向社会承诺，而且属于政府职责范围的事项给予全面评估。对政府职责的评估涉及：第一，政策措施的执行情况;第二，环境治理;第三，提供公共服务。
4.规划对发展环境的适应程度
要从规划与发展环境的关系角度考察规划的适应性和持续性，深入分析国际政治经济局势、国内经济形势以及重大自然灾害等突发事件引起的外部发展环境变化，对规划实施已经产生和即将产生的影响，进而对规划是否仍然适应形势的需要做出科学判断，进而为规划调整提供依据。
5.对重大问题的解决程度
重大问题是指事关改革、发展和稳定大局，事关经济社会可持续发展的问题，必须一个一个地跟踪研究，掌握其发展趋势，了解结构调整的进程、科技和体制瓶颈的缓解程度、生态环境建设和提高人民生活水平等各项政策措施的贯彻落实情况，总结经验教训和存在的问题，及时调整相关政策措施。
(三)规划评估的步骤
1.明确评估目标，熟悉评估对象
为了进行科学的定性定量评估，必须反复调查了解建立评估工作的目标，完成评估目标所考虑的具体事项。熟悉评估对象，进一步分析和讨论评估对象的各项特征以及影响这些特征的因素。
2.分析评估对象的特征要素
根据评估的目的，集中收集有关的资料和数据，对组成评估对象的各个要素以及其涵盖的多个方面的特征进行全面分析，为制定完善的指标体系做好准备。
3.确定评估指标体系
指标体系的建立，要遵循系统性原则、可测性原则、定量指标和定性指标相结合使用的原则、绝对量指标与相对量指标结合使用的原则、层次性和可比性原则等，另外指标之间尽可能避免显见的包含关系，指标设置要有重点。
4.制定评估结构和评估准则
要对所确定的指标进行定量化处理。有些指标本来就有定量的数字，有些原来只有定性的描述，这就要进行分析研究，制定和选择评估的定量依据，这里往往需要借助于模糊理论的概念和方法。每一个具体指标可能是几个指标的综合，这是由评估系统的特征和评估指标体系的结构所决定的，在评估时要制定评估结构。由于各指标的评估尺度不一样，对于不同的指标，很难在一起比较，因此，必须将指标体系中的指标规范化，制定出评估准则，根据指标所反映要素的状况，确定各指标的结构和权重。
5.评估方法的确定
要按规划的目标与计划分析结果(费-效)的测定方法、成功可能性的讨论方法以及评估准则等确定。每一种评估方法都有各自的特点，将中期评估的特点与评估方法的特点进行匹配，就能找到一种合适的评估方法。
6.单项评估
单项评估是就整个规划中的某一特殊方面进行详细的评估，以突出规划的特征。
7.综合评估
根据评估标准，在单项评估的基础上，从不同的观点和角度对系统进行全面的评估。
(四)主要的评估方法
专项规划的评估多是客观数据的分析，而综合规划的评估则更多是定性分析。
1.综合评估法
根据综合评估的目标，对客观事物的影响因素进行分解，以构造不同层次的统计指标体系，然后对这些指标进行指标赋值并确定其权重系数，最后采用综合评估模型进行运作，得到综合评估值，以此进行排序和评估。
2.层次分析法
用层次分析法评估“十五”计划的思路是，选择“十五”计划的30个指标作为基础，建立“十五”计划中期评估指标体系，首先用层次分析法确定30个指标对 “十五”计划中期完成影响的重要度，进行重要度排序;其次，结合30个指标实际完成情况，设计“十五”计划中期完成率、均衡完成率、平均超额完成率等综合评估指标、个体指标完成情况及其相应的计算方法，对计划完成情况进行综合评估。
3.模糊综合评估法
用模糊数学对受到多种因素制约的事物或对象做出一个总体的评估，叫做模糊综合评估法。
4.主成分分析法
通过变量变换的方法把相关的变量变为若干不相关的变量。这在分析和评估规划时有着重要的应用，给数据分析带来很大的方便。
八、规划的调整
经评估或者因其他原因需要对规划进行修订的，规划编制部门应当提出规划修订方案，需要报批、公布的要履行报批、公布手续。
总体规划涉及的特定领域或区域发展方向等内容有重大变化的，负责编制专项规划和区域规划的单位应当根据总体规划修订相关的规划，并按照规定程序报批和公布。
各地区、各部门要结合本地区、本部门实际，认真做好贯彻落实工作。要不断总结经验教训，改革规划管理体制，创新规划编制方式，规范规划编制程序，使规划编制工作更好地适应社会主义市场经济体制的要求和经济社会发展的需要。
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