2014年咨询工程师《政策与规划》讲义:第六章一节

　　第六章 发展规划编制与管理

　　我国的国民经济和社会发展规划是国家宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理以及公共服务职责的重要依据。参与规划编制以及提供规划咨询、评估是咨询工程师(投资)的业务内容之一。我国发展规划体制、体系，总体规划、专项规划及区域规划的编制程序是咨询工程师(投资)的必备知识。

　　第一节 规划概述

　　一、规划的性质、特征、功能

　　(一)规划的概念

　　我国的国民经济和社会发展规划是国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。规划通过阐述政府的战略意图，明确政府的工作重点，引导市场主体的行为，以实现国家战略目标，弥补市场失灵，有效配置公共资源，促进共同富裕。

　　(二)规划的性质

　　在社会主义市场经济体制下，经济和社会领域的发展规划必须以市场为基础，反映市场、预测市场、引导和调控市场，而不是取代市场。虽然国民经济规划按照法定程序经立法机构审议批准，但规划的基本性质仍是指导性的。即使在某些不属于市场发挥作用的领域或在非常情况下采取某种指令性计划，也只是对总体上实行指导性计划的必要补充或权宜之计，并不改变市场经济条件下计划的根本性质。

　　(三)规划的特征

　　规划一般具有以下特征：

　　1.综合性特征

　　规划通常是针对国民经济总体的普遍性社会经济发展问题编制，社会经济是由多种要素构成的统一的、复杂的综合体。各要素之间互相联系和影响，使不同行业、部门，不同地域，不同领域之间相互关联和相互影响，这就决定了规划编制必须综合考虑所涉及的对象，进行多方面分析研究，反映与之相关的各地区、各部门和各种利益群体的意见和要求，以保证规划制定的科学性和现实合理性。

　　2.层次性特征

　　规划具有明显的层次性特征。国家、省(自治区、直辖市)、市县级的政府都有制定管辖范围内社会经济发展规划的权力，规划所涉及的问题及影响范围也具有层次性特征。

　　3.衔接性特征

　　国民经济和社会发展领域的各类规划之间往往相互重叠，互相支撑，构成支撑社会经济发展的有机整体。综合性规划往往针对解决综合性的社会经济问题而制定，专项规划是为解决特定领域的具体问题而制定，但是综合性问题可以分解成不同种类的专项领域，脱离不同行业领域具体情况的综合性规划和政策难以具有可操作性。同样道理，特定领域问题的解决往往也需要综合性地从国民经济和社会发展全局的角度予以考虑，运用综合性的思路进行研究解决。不仅如此，在专项规划或政策框架内部，各要素之间也需要相互衔接、彼此支撑。

　　4.协调性特征

　　各类规划的编制和实施，要通过中央与地方、政府与企业和社会各界的对话、交流形成共识，统筹兼顾、综合协调各方面的需求，从而要求妥善处理国家长远、全局目标和短期、局部目标之间的关系;促进经济结构优化、提高国民经济整体素质和运行效率，综合协调生产、建设、投资、消费、进出口之间的关系，协调各行业、各地区之间的关系，协调国家重点建设的资金来源和具体项目的投资建设等关系。

　　5.导向性特征

　　国民经济和社会发展规划及各类社会经济发展政策，集中展示了政府对未来国内外经济社会发展环境、趋势的分析判断和预测，提出经济社会发展的战略目标、产业结构和区域经济结构调整优化方向，以及相应的政策，必然会通过各种渠道扩散、渗透到各界，为微观经济主体在市场竞争中自主进行生产、建设、经营决策提供了最具权威性和整体性的宏观经济环境和政策信息，因而对全社会的经济活动具有极其重要的信息导向作用，为引导资源优化配置，弥补和矫正市场的短期性、波动性、盲目性，为有效发挥市场经济对资源配置的基础性作用提供政策及规划制度保障。

　　(四)规划的功能

　　1.综合协调平衡功能

　　发展规划的编制和实施，要通过中央与地方、政府与企业和社会各界的对话、交流形成共识，统筹兼顾、综合协调各方面的经济利益，从而妥善处理国家长远的、全局的目标和短期的、局部的目标之间的关系;保持社会总供给与社会总需求基本平衡、促进经济结构优化、提高国民经济整体素质和效益，综合协调生产、建设、投资、消费、进出口之间的平衡关系，协调各产业、各地区经济的发展，协调国家重点建设的资金来源和投向，从而实现国民经济主要比例关系的基本平衡，以保证经济和社会发展战略、目标、任务的实现。

　　2.信息导向功能

　　国民经济和社会发展规划，集中展示了政府对未来国内外经济发展环境、趋势的分折判断和预测，提出经济和社会发展战略、目标、产业结构和区域经济结构调整优化的方向以及相应的政策，必然会通过各种渠道扩散、渗透到全社会。这就为微观经济主体在市场竞争中自主进行生产、经营决策提供了最具权威性和整体性的宏观经济环境和政策信息，因而对全社会的经济活动具有极其重要的信息导向作用。

　　3.政策指导调节功能

　　随着规划的基本性质转变为指导性，大大简化和淡化了规划的数量指标，强化了规划的政策性内容和作用。经过规划综合协调的宏观经济政策体系，既对全社会经济活动具有重要的指导意义，又规范经济主体的行为，激励、诱导其行为符合宏观调控总体要求。

　　4.引导资源配置功能

　　发展规划不应当代替市场对资源配置的基础性作用，但国家仍有必要通过对其直接掌握的公共资源的计划配置，引导、带动全社会资源的市场配置，以弥补和矫正市场的短期性、波动性、盲目性，或起示范作用。国家集中掌握的公共资源主要有：财政预算资金和其他财政性资金、政策性金融、国家统借统还外债、国家外汇储备和重要资源储备等。这些公共资源虽是通过计划配置，但在具体运作上也要尽可能采取市场方式。