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第六章 规划体制与规划方法
第一节 规划概述
规划的概念
规划是政府对未来的一种谋划、安排、部署。
我国的国民经济和社会发展规划是国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。规划通过阐述政府的战略意图，明确政府的工作重点，引导市场主体的行为，以实现国家战略目标，弥补市场失灵，有效配置公共资源，促进共同富裕。
规划的性质
在社会主义市场经济体制下，经济和社会领域的发展规划必须以市场为基础，反映市场、预测市场、引导和调控市场，而不是取代市场。虽然国民经济规划按照法定程序经立法机构审议批准，但规划的基本性质仍是指导性的。即使在某些不属于市场发挥作用的领域或在非常情况下采取某种指令性计划，也只是对总体上实行指导性计划的必要补充或权宜之计，并不改变市场经济条件下计划的根本性质。
规划的特征
1.综合性特征
2.层次性特征
3.衔接性特征
4.协调性特征
5.导向性特征
规划的功能
1.综合协调平衡功能
2.信息导向功能
3.政策指导调节功能
4.引导资源配置功能
国家集中掌握的公共资源主要有
财政预算资金和其他财政性资金、政策性金融、国家统借统还外债、国家外汇储备和重要资源储备等。
规划体制
涉及规划体系、规划性质、规划内容、编制程序、规划期限、决策主体、规划实施、评估调整等方面。
我国的规划体系由三级、三类规划组成。国民经济和社会发展规划按行政层级分为国家级规划、省(区、市)级规划、市县级规划;按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。
国家级规划
国家级规划是指由中央政府部门制定的各类规划。国家级规划规定着国家在一定时期内经济和社会发展的主要目标、任务和政策，关系到国家的全局和长远利益，各级地方应相互配合，保证国家规划确定的调控目标和任务的实现。地方规划应当服从国家规划，首先保证国家规划的实现，维护国家规划的权威性与统一性。同时，国家规划的制定也应当考虑到地方规划的实际情况，照顾到地方的利益。
省(区、直辖市)级规划
省(区、直辖市)级规划是指省(区、直辖市)地方人民政府根据国家规划对所辖行政区的国民经济和社会发展或其特定行业、领域为对象编制的规划。
市县级规划
市县级规划是指市县级地方人民政府所辖行政区的国民经济和社会发展或其特定行业、领域为对象编制的规划。市县级规划是我国规划体系中的末端规划。
总体规划
总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据，其他规划要符合总体规划的要求。
总体规划是完整的、全面的国民经济和社会发展计划。总体规划要体现保持经济总量平衡、促进总体结构优化、提高国民经济整体素质和效益的要求，发挥对全社会经济活动的总体指导和对各种宏观调控政策手段综合协调的作用。总体规划要覆盖国民经济和社会发展的主要领域，既要照顾各个方面，又要突出重点，当然是粗线条的。
专项规划
专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。
专项规划是针对国民经济和社会发展的重点领域和薄弱环节、关系全局的重大问题编制的规划。专项规划是总体规划的若干主要方面、重点领域的展开、深化及具体化，必须符合总体规划的总体要求，并与总体规划相衔接。
区域规划的定位
区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省(区、市)的区域规划是编制区域内省(区、市)级总体规划、专项规划的依据。
区域规划的作用
有利于打破地区行政分割，发挥各自优势，统筹安排重大基础设施、生产力布局和生态环境建设，进而提升区域整体竞争力。区域规划是经济社会发展任务在特定空间上的落实，是政府进行区域调控和管理的重要工具。
区域管理三个层次
即区域发展战略、区域规划和区域政策，三者是相互联系、相互支撑的整体。
区域发展战略是对全国总体空间格局的谋划。
区域规划和区域政策是对区域发展战略的支撑，
区域发展战略指导规划和政策的制定。
区域规划主要是对人口、资源、生态环境和经济活动等进行空间布局安排。
区域政策是对资源的合理分配和各方面关系的协调，服从于区域规划，是对区域规划的支撑。
各类规划的编制部门和规划期限
1.规划编制部门
国家总体规划和省(区、市)级、市县级总体规划分别由同级人民政府组织编制，并由同级人民政府发展改革部门会同有关部门负责起草。专项规划由各级人民政府有关部门组织编制;跨省(区、市)的区域规划，由国务院发展改革部门组织国务院有关部门和区域内省(区、市)人民政府有关部门编制。
2.规划期限
国家总体规划、省(区、市)级总体规划和区域规划的规划期一般为5年，可以展望到10年以上。市县级总体规划和各类专项规划的规划期可根据需要确定。
第二节 规划编制的一般程序
规划编制活动一般包括前期工作、立项、起草、衔接、论证、批准、公布、评估和修订等工作环节。
编制规划的前期工作，一般从新规划期的前两年时间开始。
前期工作规范
编制国家级专项规划，编制部门要拟订规划编制工作方案，明确规划编制的必要性、衔接单位、论证方式、进度安排和批准机关等，并送有关部门进行协调。
需由国务院批准的专项规划，要拟订年度编制计划，由国务院发展改革部门商有关部门报国务院批准后执行。
编制跨省(区、市)区域规划，由国务院发展改革部门会同有关省(区、市)人民政府提出申请，经国务院批准后实施。
前期课题研究的主要任务
(1)对正在实施的规划进行评价和总结，包括规划目标和任务完成情况的预测，分析当期国民经济和社会发展的成绩、经验和主要问题等。
(2)对下一个规划期面临的主要矛盾，国内、国际政治经济环境的变化，进一步发展的基本条件，需要解决的主要问题，需要采取的重大措施等开展课题研究，提出中长期发展规划的基本思路设想。
前期工作中的重大课题研究应当采取招标投标或者其他竞争方式选择课题承担单位。
决策主体
在我国，国家总体规划决策属于战略层面和宏观层面的决策，由中共中央做出。省(市、自治区)县级的总体规划，由各个地方省(市、自治区)县党委做出。专项规划和区域规划决策由相应级别的政府做出。
规划编制过程中的社会参与
(1)使规划体现政府、企业和社会各界的共识，反映市场经济的要求。规划的制定要在充分**协商、、协调中进行。
(2)保证规划制定和实施的社会参与，是保证规划科学性、有效性的前提条件。
建立健全有效的规划公众参与制度
(1)各级各类规划应视不同情况，征求本级人民政府有关部门和下一级人民政府以及其他有关单位、个人的意见。
(2)要认真听取本级人民代表大会、政治协商会议有关专门委员会的意见，自觉接受指导。
(3)实行编制规划的老师论证制度。
规划衔接要遵循的原则
下级服从上级政府规划的原则;
专项和区域服从本级和上级总体规划的原则;
专项规划之间不相互矛盾的原则;
编制跨省(区、市)区域规划，要充分考虑土地利用总体规划、城市规划等相关领域规划的要求。
总体规划衔接程序
省(区、市)级总体规划草案在送本级人民政府审定前，应由省(区、市)发展改革部门送国务院发展改革部门与国家总体规划进行衔接，并送相关省(区、市)人民政府发展改革部门与其总体规划进行衔接，必要时还应送国务院其他有关部门与国家级专项规划进行衔接。
相邻地区间规划衔接不能达成一致意见的，可由国务院发展改革部门进行协调，重大事项报国务院决定。
专项规划衔接程序
专项规划草案由编制部门送本级人民政府发展改革部门与总体规划进行衔接，送上一级人民政府有关部门与其编制的专项规划进行衔接，涉及其他领域时还应当送本级人民政府有关部门与其编制的专项规划进行衔接。同级专项规划之间衔接不能达成一致意见的，由本级人民政府协调决定。
区域规划衔接程序跨省(区、市)的区域规划草案由国务院发展改革部门送国务院其他有关部门与相关专项规划进行衔接。
衔接的内容
各类规划衔接整合的内容
(1)方针政策的衔接。
(2)发展目标的衔接。
(3)措施手段的衔接。
(4)重大建设项目的衔接。
(5)不同层次规划对象的衔接。
规划论证
(1)规划草案在送审之前须进行论证，并由组织论证的单位提出论证报告。未经论证的规划，不得报请批准并公布实施。
(2)规划草案须经老师委员会进行深入论证，并由老师委员会出具论证报告。对国家级、省(区、市)级专项规划组织老师论证时，专项规划领域以外的相关领域老师应当不少于1/3。
(3)规划编制部门在送审规划草案时，应当一并报送规划编制说明和规划论证报告。
(4)规划编制说明除应当对有关内容做出说明外，还应当说明履行编制程序的情况，并对征求意见和衔接情况做出专门说明，对未采纳的重要意见应当说明理由。
(5)依法须提交环境影响报告书的规划，还应当报送环境影响报告书。
