2019咨询工程师《分析与评价》教材考点：第七章第二节

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第七章 政府和社会资本合作(PPP)项目实施方案

第二节 实施方案的编制内容

【考试大纲要求】

㈣编制实施方案的内容

【内容讲解】

实施方案编制主要包括八个方面内容：⑴项目概况、⑵风险识别与分配、⑶项目运作方式、⑷项目交易结构、⑸合同体系、⑹监管架构、⑺社会资本采购、⑻物有所值与财政承受能力论证等。

一、项目概况

㈠项目名称

㈡项目概况

⒈项目进展情况;⒉项目建设内容与规模;⒊项目主要技术方案和技术指标;⒋项目总投资及建设工期

实施方案中首先要明确项目类型。区分新建和存量项目，以项目是否通过竣工验收为界限。

新建、存量项目，都需要对该项目是否已经列入PPP项目库、列入哪个级别的项目库等进行说明。

㈢项目实施主体

一是明确政府授权的政府方项目实施机构。该机构一般应负责社会资本选定前的一系列项目前期策划、社会资本招商等工作。

二是如果政府参与未来项目公司组建，需明确政府方出资代表。一般为政府的事业单位、平台公司等。

三是明确社会资本方与政府达成合作意见之后的项目实施主体。一般为政府和社会资本合作专门成立的项目公司。

二、风险识别与分配

㈠风险因素识别

㈡风险分配原则

⒈由对风险最有控制力的一方承担相应风险的原则

⒉承担风险的一方能够将风险合理转移的原则

⒊承担的风险程度与所得回报相匹配的原则

㈢风险分配方案

⒈影响风险分配的主要因素

⒉风险分配所要达到的效果

⑴分配的结果可以减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本。

⑵项目全生命周期内分配的结果可以培养各方的理性和谨慎的行为，各方有能力控制分配给自己的风险，并为项目的成功有效地工作。

⒊风险分配的结果

【例】政府和社会资本合作(PPP)项目实施方案中需进行风险识别与分配。风险分担的首要原则是()。

A.承担的风险程度与所得回报相匹配的原则

B.承担风险的一方具有承担风险意愿的原则

C.承担风险的一方能够将风险合理转移的原则

D.由对风险最有控制力的一方承担相应风险的原则

【答案】D

三、项目运作方式、操作模式及社会资本投资人类型

㈠运作方式

具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

类型：委托运营;管理合同;建设-运营-移交(BOT);建设-拥有-运营(BOO);转让-运营-移交(TOT);改建-运营-移交(ROT)。

㈡操作模式

㈢社会资本投资人类型

【例】一般而言，政府和社会资本合作(PPP)模式中社会资本根据其主要业务类型和投资目的，可分为()。

A.以运营为目的的运营商

B.以投资为目的的投资型社会资本

C.以为项目全生命周期服务为目的的服务商

D.以承揽项目设计为主要目的的设计型社会资本

E.以承揽项目施工建设为主要目的的施工型社会资本

【答案】ABE

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四、项目交易结构

㈠项目投融资结构

⒈项目公司股权结构

一是需要明确政府方是否参股项目公司;二是需要明确政府方和社会资本方在项目公司的股份比例;三是需要明确各方出资形式。

PPP项目原则上政府方股份应低于50%，也可以完全不参股项目公司。

⒉项目融资安排：⑴项目资本金比例要求。⑵资本金到位计划安排。⑶债务资金安排。

㈡项目回报机制

⒈回报机制的选择

⑴使用者付费。主要针对效益比较好的经营性项目，例如效益较好的收费公路、水处理项目等。

⑵政府付费。主要针对本身不具备向使用者收费基础的非经营性项目(纯公益性项目)，例如市政道路、市政绿化项目等。

⑶使用者付费+可行性缺口补助。主要针对准经营性项目，例如城市综合管廊、轨道交通等项目。

⒉项目收益水平分析及政府付费初步测算

实施方案编制中首先要以项目前期工作成果中的投资计划安排、运营维护成本等数据，进一步核算项目收益水平。如果项目本身收益水平较高，则必须考虑设计防止社会资本暴利的机制;如果项目本身收益水平较低，则需要设计政府付费或者补贴的机制。

㈢相关配套安排

工程建设方面的配套;资源的配套;政策配套等。

【例】政府和社会资本合作(PPP)项目,原则上政府方股份应()。

A.不低于20%

B.低于50%

C.绝对控股

D.高于50%

【答案】B

五、合同体系

㈠合同体系的组成

一般而言，PPP项目在整个合作期内的合同体系由两部分组成：

⑴政府和社会资本投资人之间的合同体系。

政府需要与项目实施主体签订《PPP项目合同》(特许经营合同)。如需要成立项目公司，则政府需要与社会资本先签订《投资协议》;待项目公司成为项目实施主体后，再签订《PPP项目合同》(特许经营合同)。

⑵项目实施主体与其他参与项目单位之间的合同体系。这类合同均应向政府备案。

㈡政府和社会资本投资人合同体系的主要内容：

政府和社会资本投资人的合同体系是前期策划和决策的重点，主要包括以下11项内容：⒈权利义务边界;⒉交易条件边界;⒊履约保障边界;⒋调整衔接边界;⒌项目前期;⒍项目建设实施;⒎项目验收管理;⒏项目运营和服务;⒐项目移交;⒑政府的权利和义务;⒒社会资本(项目公司)的权利和义务

【例】政府和社会资本投资人的合同体系是前期策划和决策的重点，需要对双方合作的核心边界条件等进行约定。以下属于调整衔接边界需约定内容的有()。

A.价格调整

B.保险方案

C.临时征用

D.项目回报

E.合同延期

【答案】CE

【例】政府和社会资本投资人的合同体系是前期策划和决策的重点，需要对双方合作的核心边界条件，项目全生命周期不同阶段各方的权利、义务等进行约定。其中，()是双方完成合作的最后一项内容。

A.项目移交

B.项目建设实施

C.项目验收管理

D.项目运营和服务

【答案】A

六、监管架构

㈠监管体系

监管体系一般包括履约监管、行政监管、公众监管等三个方面。

㈡各阶段的政府监管

⒈项目前期的政府管控

一是避免管控不足;二是避免过度管控。

政府前期工作的管控体系可以包括：掌握前期咨询单位、设计单位的选择权;委托第三方对各阶段成果进行咨询论证;重大项目在设计阶段委托设计监理等。

⒉采购及招标的政府管控

PPP模式下，社会资本(项目公司)将成为项目的实施主体，一般情况下由其完全负责项目建设期的所有采购与招标活动。但是，政府方基于公共利益的考虑，也可以在该阶段提出适度、合理的管控措施。

如加入第三方全过程造价控制、第三方质量安全监督管理等。如有的项目政府要求负责监理、设备采购，有的项目虽然由项目公司负责全部建设期采购与招标，但是政府要对采购条件、招标文件等进行审查。

⒊项目建设的政府管控

如要求项目公司定期提交书面的工程进度报告、资金投入及使用报告，开展专项检查等。

⒋项目运营维护的政府管控

对项目设施进行专项检查考核，对检测评估中发现的问题，项目公司应进行整改;要求项目公司提供运营管理、维修方案及年度工作计划，运行监控信息的采集分析报告等资料;绩效考核评价，依据提前设定的评价指标体系，系统地对项目运营维护进行绩效考核评价，并以此作为政府付费的重要基础。

【例】下列关于政府和社会资本合作(PPP)项目监管架构的说法，正确的有()。

A.一般情况下政府方负责项目建设期的所有采购与招标活动

B.项目建设的绩效考核评价结果，作为政府付费的重要基础

C.监管体系一般包括行政监管、司法监督、公众监管等三方面

D.项目前期的政府管控，既要避免管控不足，又要避免过度管控

E.基于公共利益的考虑，政府方可以提出对采购条件、招标文件进行审查等管控措施

【答案】DE

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七、社会资本采购

采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等五种方式。

公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。

社会资本资格条件可以包括相关资信条件、类似项目经验、管理团队、资质条件等。

在遴选社会资本投资人阶段的评分办法采用综合评分法。综合评分内容一般包括：⑴商务报价评分。⑵企业商务资信评分。⑶技术评分。

八、物有所值与财政承受能力论证

在编制实施方案的过程中，对项目采用PPP模式是否可行进行分析，主要包括物有所值评价和财政承受能力论证。通过验证的，由项目实施机构报政府审核;未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证。经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP模式。

㈠物有所值评价

物有所值即PPP模式在项目全生命周期的成本、综合经济社会效益等方面的性价比优于传统模式，是判断项目是否适合采用PPP模式实施的决策基础。

物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法，包括定性评价和定量评价。

现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。

⒈物有所值定性评价

物有所值的定性评价，一般采用老师打分法。

每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利。

项目本级财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门根据老师组意见，做出定性评价结论。原则上，评分结果在60分(含)以上的，通过定性评价;否则，未通过定性评价。

【例】物有所值定性评价指标包括六项基本评价指标及补充指标。以下属于基本评价指标的有()。

A.政府机构能力指标

B.运营收入增长潜力

C.全生命周期整合程度指标

D.绩效导向与鼓励创新指标

E.全生命周期成本测算准确性

【答案】ACD

⒉物有所值定量评价

物有所值定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

⑴政府方净成本的现值(PPP值)的计算

PPP值等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。

1)股权投资支出

应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。

股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股权比例

2)运营补贴支出

应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。

对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润。计算公式为：

当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本×(1+合理利润率)×(1+年度折现率)n/财政运营补贴周期+年度运营成本×(1+合理利润率)

对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：

当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本×(1+合理利润率)×(1+年度折现率)n/财政运营补贴周期+年度运营成本×(1+合理利润率)-当年使用者付费数额

注：n代表折现年数;财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数;年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定;合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。

3)风险承担支出

应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果PPP项目合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该类风险赔款金额的净额。

比例法是在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。

情景分析法是在各类风险支出数额可以进行测算但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。

4)配套投入支出责任

应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。

配套投入支出数额=政府拟提供的其他投入总成本-社会资本方支付的费用

【例】政府和社会资本合作(PPP)项目物有所值评价中，政府方净成本的现值(PPP值)等同于政府和社会资本合作(PPP)项目全生命周期内()、配套投入等各项财政支出责任的现值。

A.股权投资

B.运营补贴

C.风险承担

D.财政承受能力

E.竞争性中立调整

【答案】ABC

⑵公共部门比较值(PSC值)的计算

PSC值是以下三项成本的全生命周期现值之和：

1)参照项目的建设和运营维护净成本。

2)竞争性中立调整值。主要是采用政府传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。

3)项目全部风险成本。包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，可按照上述风险承担支出的方法进行测算。其中，政府自留风险承担成本等同于PPP值中的全生命周期风险承担支出责任，两者在PSC值与PPP值比较时可对等扣除。

注：用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同。

⑶定量评价结论

政府方净成本的现值(PPP值)小于或等于公共部门比较值(PSC值)的，认定为通过定量评价;PPP值大于PSC值的，认定为未通过定量评价。

⒊物有所值评价报告编制

在物有所值评价结论形成后，物有所值评价可作为单独的报告提交决策部门，也可以作为实施方案附件。但是，无论物有所值评价是否作为单独报告或是实施方案的附件，相关主要结论在实施方案中应进行概括性介绍。

需要编制物有所值评价报告的主要内容包括：⑴项目基础信息。⑵评价方法。⑶评价结论。⑷附件。

【例】政府和社会资本合作(PPP)项目物有所值评价中，政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较可对等扣除的是()。

A.有关税费

B.行政审批费用

C.政府自留风险的承担成本

D.可转移给社会资本的风险承担成本

【答案】C

㈡财政承受能力论证

财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

财政承受能力论证工作包括：

⒈责任识别和支出测算

PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

⒉财政承受能力评估

财政承受能力评估，包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。

在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

⒊财政承受能力论证报告编制

在财政承受能力评估结论形成后，是否需要编制财政承受能力论证报告，由各地方管理支付部门确定。如需编制财政承受能力论证报告，其主要内容包括：⑴项目基础信息。⑵责任识别与支出测算。⑶能力评估。⑷附件。

财政承受能力论证报告可作为单独的报告提交决策部门，也可以作为实施方案附件。但是，无论财政承受能力论证报告是否作为单独报告，相关主要结论在实施方案中均应进行概括性介绍。

【例】政府和社会资本合作(PPP)项目在进行财政支出能力评估时，每一年度全部政府和社会资本合作(PPP)项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过()。

A.5%

B.10%

C.20%

D.25%

【答案】B