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第一节 安全生产法的立法目的、适用范围
一、安全生产法的立法目的
安全生产问题千头万绪，不仅有法律问题，还有经济、技术和社会问题。法律的规范作用很强，但它不是万能的，不可能解决所有的问题，只能将其中最重要、最紧迫和立法条件成熟的法律问题纳入其调整范围。安全生产问题错综复杂，当前及今后相当长的一段时间，有四个问题影响最大、危害最严重，需要《安全生产法》来解决。
一是安全生产监督管理薄弱。首先应当肯定，党和国家高度重视安全生产监督管理工作。不论机构如何改革，各级人民政府都有负责对安全生产监督管理工作的机构。国家先后制定了几十部有关安全生产的法律、行政法规，安全生产监督管理工作初步做到了有法可依。但是必须看到，我国尚处在社会主义初级阶段，社会生产力水平较低，决定了生产安全的低水平。由于政府机构多次改革，新旧安全生产监督管理体制交替，具有中国特色的、有权威的、高效率的、统一的安全生产监督管理体制，集中统一管理的安全生产监督执法队伍还未形成。虽然从中央到大部分省级和部分市县人民政府都建立了分级管理的安全生产监督管理机构，但其规格、职能、隶属关系、人员编制、经费和监督执法手段各不相同，不同程度存在着规格较低、职能不一、隶属关系复杂、人员紧缺、经费匮乏、监督执法手段乏力等问题。一些政府领导人对安全生产工作重视程度不够，没有真正从政治高度深刻认识到安全生产事关人民群众生命和财产安全，事关改革稳定和现代化建设的大局，事关党、国家的政治威信和国家的国际形象，误认为安全生产会阻碍经济的发展，缺乏对人民群众高度负责的政治责任感，对安全生产的监督管理不到位。
二是生产经营单位安全生产基础薄弱，生产安全事故居高不下。由于安全生产工作监督管理不到位，生产经营单位的安全条件、主要负责人和特种作业人员安全资格及其安全责任、安全机构设置、安全设施设备管理、现场作业安全保障、交叉作业和承包租赁场所安全管理、危险物品和重大危险源管理以及从业人员工伤社会保险等企业生产经营安全方面的重要问题没有基本的法律规范，许多生产经营单位特别是大量非国有生产经营单位的安全生产条件差，管理混乱，各种事故隐患和不安全因素不能被及时有效地发现和消除，以致重大、特大事故频繁发生，安全生产的管理与经济的发展严重脱节，事故水平与发达国家之间的差距非常大。
三是从业人员的人身安全缺乏应有的法律保障。作为生产安全事故的直接受害者，每年我国有十几万人死于各种伤亡事故，远远高于发达国家。生产安全事故造成大量的人员
伤亡、巨大的经济损失和恶劣的社会影响，使从业人员及其亲属没有安全感，引发了一系列社会问题。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民的利益高于一切，生命的安全高于一切。各级人民政府的宗旨是为人民服务。如果连人民群众最基本的人身安全都不能得到有效的保障，代表最广大人民群众的根本利益和全心全意为人民服务便无从谈起，社会和谐也受到破坏。因此，保证生产经营单位从业人员的生命安全，是安全生产工作的主要任务和目标，是各级人民政府和各有关部门义不容辞的责任。
四是安全生产问题严重制约和影响了社会主义现代化建设事业的顺利发展。很多地方和生产经营单位把发展经济和提高经济效益列为首要任务，对经济发展所引发的安全生产问题重视不够，不能正确处理安全生产与发展经济的关系。一些生产经营单位，“要钱不要命”，为了赚钱不惜以牺牲从业人员生命和发生事故为代价，减少甚至不进行安全生产投入，以降低短期成本追求长期利润。而一旦发生重大、特大事故，除了人员死亡之外还会不同程度地造成经济损失，其代价往往要等于或者高于安全生产投入成本，最终厂毁人亡，付出高昂的代价。据统计，近些年我国平均每天因安全事故死亡300余人，经济损失约占 GDP的2%左右。
为了解决上述问题，《安全生产法》第一条明文规定：“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，制定本法。”这既是《安全生产法》的立法宗旨，又是法律所要解决的基本问题。《安全生产法》的立法指导思想、方针原则、基本法律制度、法律条文都是围绕这个立法宗旨确定的。要全面、准确地领会和实现《安全生产法》的立法目的，应当把握下列5点：
第一，安全生产工作必须坚持安全责任重于泰山和安全发展的指导思想。安全生产，人人有责。各级人民政府领导人及其各有关部门负责人都应时刻牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，认真学习并贯彻实施《安全生产法》的有关规定，明确安全生产责任，重视安全生产，抓紧安全生产，抓好安全生产，做到不安全不生产，要生产必须安全，以防止和减少重大、特大生产安全事故，减少人员伤亡，促进国民经济发展。社会组织、公民也应当把安全生产作为人人关心的大事，关注安全，关爱生命，协助政府和生产经营单位做好安全生产工作，营造一个全社会重视安全生产的氛围。
第二，依法加强安全生产监督管理是各级人民政府和各有关部门的法定职责。为了加大监督管理力度，《安全生产法》对各级人民政府及其安全生产监督管理部门的安全生产工作任务、职责、措施、处罚等方面作出了明确的规定，赋予其很大的监督管理和行政处罚的权力，同时也明确了很严格的法律责任，充分体现了有权必须负责、权责一致和权责追究的原则，对各级安全生产监督管理部门提出了依法监管、依法处罚的要求。要完成繁重而庄严的安全生产监督执法工作，各级安全生产监督管理部门的负责人和监督检查人员必须牢固树立法制观念，以对人民群众高度负责的精神，忠于职守，依法行政。
第三，生产经营单位必须把安全生产工作摆在首位，安全生产与生产运营要同步。生产经营单位是安全生产的主体，安全生产是否有位置、有机构、有投入、有措施、有成效，生产经营单位的主要负责人是关键。《安全生产法》关于生产经营单位安全生产保障的规定，都要依靠厂长经理逐项组织落实。因此，生产经营单位必须坚持“安全第一、预防为主”的方针，警钟长鸣，常抓不懈。在任何时候、任何场所，都不能忘记安全生产.
不能有丝毫的含糊动摇，不能有丝毫的麻痹松懈，不能有丝毫的侥幸敷衍，不能有丝毫的厌战情绪。生产经营单位应当依照《安全生产法》的有关规定，切实保证安全投入的有效实施，不断更新、改造和维护安全技术装备，不断改善安全生产的“硬件”。同时应当加强各项安全生产规章制度、岗位安全责任、作业现场安全管理、从业人员安全素质等安全生产的“软件”建设。只有这样，才能使生产经营单位具备法定的安全生产条件，防止和减少事故特别是重大、特大事故，实现安全生产，提高企业的经济效益。
第四，从业人员必须提高自身安全素质，防止和减少生产安全事故。大量的从业人员既是生产经营活动的主要承担者，又是生产安全事故的受害者或者责任者。要保障他们的人身安全，必须尽快提高他们的安全素质和安全生产技能。针对从业人员安全素质较低的现状，《安全生产法》对从业人员的安全生产权利和义务做出了规定，目的在于增强他们的安全意识和自我保护意识，提高他们的安全生产技能，认识到作业活动过程中的风险，掌握事故预防措施和安全的工作方法，促使他们尽职尽责地进行生产经营作业，预防事故，及时发现、处理事故隐患和不安全因素，最大限度地降低事故发生率，确保安全生产。只有重视、促进从业人员安全素质的提高，才能从根本上提高生产经营单位的安全水平。
第五，安全生产监督管理部门必须加大监督执法力度，依法制裁安全生产违法犯罪分子。法律的基本功能是制裁违法犯罪分子，维护社会的正常秩序。当前安全生产状况不好的重要原因之一是安全生产行政执法力度不够，许多安全生产违法行为未能及时受到惩治。《安全生产法》关于安全生产违法行为的界定及其法律责任追究的规定是非常严厉的。各级安全生产监督管理部门是安全生产监督管理的主体，应当坚持有法必依，执法必严，违法必究，对安全生产违法行为和犯罪分子，坚决绳之以法，促进安全生产稳定好转。
二、安全生产法的适用范围
《安全生产法》是对所有生产经营单位的安全生产普遍适用的基本法律。
(一)空间的适用
《安全生产法》第二条规定： “在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产，适用本法……”。按照《安全生产法》第九十七条的规定，自2002 年11月1日起，所有在中华人民共和国陆地、海域和领空的范围内从事生产经营活动的生产经营单位，必须依照《安全生产法》的规定进行生产经营活动，违法者必将受到法律制裁。
(二)主体和行为的适用
法律所谓的“生产经营单位”，是指所有从事生产经营活动的基本生产经营单元，具体包括各种所有制和组织形式的公司、企业、社会组织和个体，工商户，以及从事生产经营活动的公民个人。《安全生产法》之所以称为我国安全生产的基本法律，不是指国家法律体系和法学对宪法、基本法律、法律进行分类的概念，而是就其在各个有关安全生产的法律、法规中的主导地位和作用而言的，是指它在安全生产领域内具有适用范围的广泛性、法律制度的基本性、法律规范的概括性，主要解决安全生产领域中普遍存在的基本法律问
题。换言之，《安全生产法》的基本法律制度和新的法律规范是其他有关法律、法规所没有而且也不可能有的“通用件”。除了消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全适用有关法律、行政法规原有特殊规定以外的所有生产经营单位的安全生产，都要适用《安全生产法》。排除适用的上述有关法律、行政法规，今后也要依照《安全生产法》的基本法律规范，制定新法或者修订旧法时，不应与《安全生产法》确立的基本方针、基本原则和基本法律制度相悖。
(三)排除适用
《安全生产法》第二条规定：“……有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”对这种排除适用的特殊规定，应当从下列几个方面理解：
1.《安全生产法》确定的安全生产领域基本的方针、原则、法律制度和新的法律规定，是其他法律、行政法规无法确定并且没有规定的，它们普遍适用于消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全。
2.消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全现行的有关法律、行政法规已有规定的，不适用《安全生产法》。这些有关法律、行政法规是专门解决消防和交通领域安全生产特殊问题的单行立法。涉及这些领域的安全生产问题，应当首先考虑和优先适用特殊法的规定。《安全生产法》正是根据这个原则，充分考虑和界定了它与相关特殊法的衔接和关系，在其普遍适用的前提下对特别法的适用做出了除外规定。这样规定，在同一问题上就不存在普通法与特殊法之间有关法律条文规定不一致的“法律冲突”，更不存在安全生产监督管理部门与公安、交通、铁道、民航等负责专项安全生产监督管理的部门之间的职责交叉。
3.有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全没有规定的，适用《安全生产法》。有关消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全的法律、行政法规多数都已年代久远，有些规定已经不适应当前安全生产领域出现的新情况、新问题和新形势，亟待修订和补充。《安全生产法》的大部分法律规定，都是上述特别法所没有的。也就是说，现行的消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全的法律、行政法规对特殊的安全生产问题没有规定的，应当依照《安全生产法》的有关规定执行。
4.今后制定和修订有关消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全的法律、行政法规时，也要符合《安全生产法》确定的基本的方针原则、法律制度和法律规范，不应抵触。上述特别法都是在没有安全生产基本法律的情况下出台的，它们所没有的法律规定只能通过《安全生产法》加以补充完善和适用。但在安全生产领域已经制定出基本法律的前提下，其后出台的特别法则应遵循《安全生产法》的基本法律规范。 ，
总之，在我国安全生产法律体系中，《安全生产法》的法律地位和法律效力是最高的。《安全生产法》是我国第一部安全生产领域的基本法律。只有科学地认识《安全生产法》的法律性质及其法律地位，才能处理好《安全生产法》与其他安全生产法律、法规的关系，使这部法律得以完整地、准确地贯彻实施。
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