浅议建设工程招标投标中的造价监督

《中华人民共和国招标投标法》的实施，标志着我国招标投标事业步入了法制化发展的轨道。五年来，招标投标制已经渗透到工程建设领域的各个阶段，建设工程采用招标发包已经成为工程交易市场的主流。为规范招标投标行为，国家和地方先后出台了一系列法规和规章，并依此建立了相对较为规范的招标监督体制。在政府部门监督的护航下，我国的招标投标事业取得了长足的发展和进步。 

　　但不可否认的是，招标投标市场中的不规范行为仍然存在。近段时间以来，工程招标投标市场尤其是施工招标投标领域的恶性竞争有所抬头，《招标投标法》第四十一条第二款规定的低价中标法在实践中被扭曲，不规范报价、低于成本投标等行为时有发生，严重扰乱了建设市场正常经济秩序，以致社会各界对低价中标法产生了种种误解甚至对低价中标法产生了置疑，个别地方的主管部门直接对“低价中标”叫停。 

　　为何国际通行的评标办法、《招标投标法》中明确规定的评标标准却在我们的实际操作中面临如此尴尬呢？笔者认为，这种现象的出现决非偶然，与市场发育的成熟程度有关，与我国现行的招标监督有关。而市场的发育状况不因人的意志改变，不妨简单分析一下招标监督现状。目前招标监督工作总体呈现“职权分割、各自为政”的格局，政府各职能部门按照职责分工，各管各的一摊。以建筑工程为例，招标监督一般都是由当地的招标投标管理办公室负责，工程造价管理由当地的造价管理机构负责，并依此建立了目前的招标监督体制。在这种监督体制下，工程造价管理部门不能或很少参与到招标投标中的造价监督，造成了招标监督脱离了造价的内容。众所周知，价格是投标竞争的主要因素，无论是采用《招标投标法》四十一条第一款规定的“综合评估法”还是第二款规定的“合理低价法”，价格都是决定中标人的主要因素甚至是决定性因素。形式、程序的合法并不能替代实质内容的合法性，缺乏对工程造价监督实质意味着招标监督丢掉了最主要的内容。而单纯的强调形式、程序的合法性会形成工程造价合法性监督的空缺，往往会被一些不法的招投标人所利用，在某种程度上甚至表现为其提供了一件合法的外衣。为什么近期以来，工程交易市场的恶性竞争势力有所抬头，一个很重要的原因就是这个“空子”已经被人发现和利用。 

　　解决当前招标投标中出现的问题，应该将招标监督和造价管理有机的结合起来。不仅如此，加强招标投标过程中的造价监督对维护建设市场的健康发展具有非常重要的现实意义： 

　　其一，加强招标投标过程中的造价监督有利于引导市场的正当竞争。正当竞争是建设健康有序的市场的重要前提和保障，其对立面就是不正当竞争、恶性竞争。造价是工程建设各方利益围绕的核心，工程建设领域的不正当竞争、恶性竞争集中表现为不规范报价和低于成本投标。要遏制不规范报价和低于成本投标、引导招标交易市场的正当竞争，就必须加强招标投标过程中的造价监督，将不按照规范报价的、价格低于成本的投标排除在外，逐步引导市场的正当竞争。 

　　其二，加强招标过程中的造价监督有利于保证中标价格的合法性。中标价格应该符合法律、规范和招标文件的要求，这是法律的规定，即中标价格的合法性要求。在招标投标中，中标价格来源于某个投标人的投标价格，要保证中标价格的合法性也就意味着中标人投标价格要合法有效。而在招标投标实践中，投标人无论主观故意还是一时疏忽，投标价格都可能会存在一些问题，譬如错漏、哄抬价格或低于成本投标价等不合法的因素，需要通过加强造价监督加以纠正和排除，保证中标价格的合法性。如果在招标投标中缺乏对工程造价的监督，不仅对投标人报价少了一层约束，而且对评标老师的评标行为也少了实质性的内容监督，无异于中标价格合法性要求的监督缺位。 

　　第三，加强招标投标过程中的造价监督有利于实现招标投标的公正和公平。公正、公平是招标投标的基本原则，公正、公平原则不仅要求赋予各投标人同样的竞争起跑线，而且要求各投标人必须遵守同样的规则。受微观经济利益的驱使，不是所有的投标人都会主动的遵守这些规则，个别投标人甚至会想方设法的骗取中标，而骗取中标的技俩主要集中在投标价格上。如果不加强招标投标过程中的造价监督，这些规则的遵守就缺乏源动力，表现为“守规”和“违规”的效果一样，客观上为不规范报价、不正当报价留下了活动的空间，原本应中标的正当投标人却被抢走了中标资格，其结果是“违法者得利、守法者受害”，招标的公正、公平得不到保证。加强招标投标过程中的造价监督，就是要对投标中的各种不法“技俩”予以排除或纠正，保证各投标人公平的竞争的外部条件。 

　　实际上，造价监管在招标投标过程中的重要性在国际社会中早有定论。对此，我们可以从国际工程招标投标的操作中看出，一般工程，其评标委员会或招标人委托的咨询机构会对投标价格进行二至三个月的评审，大工程、特殊工程需要半年甚至更长的时间，造价监管的重要性由此可见一斑。其目的就是要防止不正当竞争，保证投标价格的合法有效。 
　　对症下药，要加强招标投标中的造价监督，应从完善招标监督管理体制出发，丰富招标监督的内涵和外延。
一、完善招标监督体制 

　　建设工程招标竞争的核心因素是工程造价，造价和招标监督有着密切的联系，监督是手段，造价是内容，招标监督应实现的监督的手段与对监督的内容的有机结合，而监督体制也应适应这种需要。因此，应对现有的招标监督体制进行改革，打破原有的职能分割，改变过去“负责招标监督的部门不管造价，负责造价管理的部门不参与招标监督”的状况，实现招标监督与造价管理的和谐统一。2002年，顺德政府进行机构调整，将原来的招标投标管理办公室和建设工程造价管理站合并重组，建立顺德建设市场管理站并赋予招标监督、造价管理和合同管理的职能的做法值得借鉴。 

二、完善招标监督的内涵，加强招标投标中的造价监督 

　　招标监督不仅要监督招标投标的形式和程序，更要监督招标投标的内容。完善招标监督的内涵就是要以招标监督为载体，在监督招标投标的形式和程序的同时实施工程造价的监督管理，使招标监督工作不仅有形，而且有质。完善招标监督的内涵，加强招标监督工作中的造价监督可从以下两方面入手： 

　　一是加强招标投标过程中工程计价行为的监督。规范投标计价行为是确保合法有效计价的前提，建设工程招标投标过程中的计价行为主要包括工程量清单的编制、标底和最高报价值的确定以及投标报价行为，每一环节的造价监督都不容忽视。工程量清单是各投标人投标报价的基础，也是编制标底或最高报价值的基础，工程量清单的不准确会直接导致各种计价结果的不准确，工程量清单的不规范会导致各种计价行为的不规范；标底是评标的参考、最高报价值是投标价的上限，其对招标投标的影响不言而喻，肆意压低标底或最高报价值、或是无故抬高标底或最高报价值都将扭曲招标，使投标或中标价格失真；而中标价格更是直接来自于某个投标人（中标人）的投标价格。因此，加强招标投标过程中的计价行为的监督应从每一环节入手。首先是要加强清单编制和标底、最高报价值编制行为的监督，保证清单的规范、准确编制，保证标底或最高报价值的合理确定，从源头上减少可能导致不规范报价的不利因素。目前，无论是工程量清单，还是标底或最高报价值一般都委托中介单位进行编制，因此这一环节关键是抓好中介咨询业务的监督。其次是要加强对投标计价行为的监督，投标计价行为直接决定投标价格，监督投标计价行为关键是要建立工程计价人员的执业清出机制，让违规者得到相应的处罚甚至是取消其执业资格。目前已有个别地方实行了违规扣分制，有效果但还不够，应将这种扣分制上升到更高的层次和更广的范围，如同驾驶证的扣分制度一样，真正起到违规惩罚和清出的作用。 

　　二是要加强评标过程中的造价监督。评标是招标投标过程中实施造价监督的关键环节。加强评标环节的造价监督首先要完善评标机制，改变过往“只看投标总价，而不问造价构成”的评标方式，摒弃那种片面的追求最低价中标、缺少投标价格合理性评审的做法。因此，政府主管部门应尽快制定评审投标价格合理性的指引和方法，减少评标老师的主观因素和人为因素，为评标委员会对投标价格进行详细的评审建立所需的外在条件和环境。其次要完善评标监督机制，通过实施评标监督，有效保证评标委员会按照法律法规、清单计价规范及招标文件的要求对投标报价进行评审，揭露投标计价行为中的不规范行为、纠正或排除不合理的报价，保证评标的公正性和提高评标结果的可信度。 

三、丰富招标监督的外延，实施中标后的造价监督 

　　招标监督不能仅限于从招标文件编制到发出中标通知书的阶段，而应延伸到招标工程的内容全部完成为止。招标只是一种发包的方式，其结果是选定中标人、签订合同，但关键还在于中标后具体内容的实施。如果不对项目中标后实施跟踪监督，中标结果往往会流于形式，反过来又会对的投标市场造成不良影响，甚至形成恶性循环。场内施工监督和场外的造价监督是中标后监督的两个不同方面，二者缺一不可。尤其是政府投资工程，没有场外的造价监督，受经济利益的驱使必然会导致国有资产的流失甚至滋生腐败。 

　　目前，场内施工监督已经开展的较为完善，丰富招标监督的外延重点就是要对政府投资工程实施中标后的造价监督。实施中标后的造价监督一方面是要监督中标价格的执行，通过建立招标工程回访、检查制度监督双方按照中标价格计算和支付工程进度款，通过建立结算备案制度监督双方按照中标价格和合同进行竣工结算；实施中标后的造价监督的另一方面是要监督变更工程造价的确定。工程建设变更不可避免，有工程变就需要重新定价。个别招标投标人正是利用了变更的这一特征，人为的、刻意的变更，使得原来中标的价格变得不适用或是通过变更定价获取背后的不当利益。监督变更工程造价的确定应按照《广东省实施<中华人民共和国招标投标法>办法》第四十五条的规定，建立变更工程备案制度，让工程变更和变更后的造价公开或受到监督，让变更工程的造价得到合理确定，让变更变得“阳光”，不仅会减少甚至避免不必要的变更，而且也会使中标价格得到更加全面和广泛的执行。