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第十章 公共物品与财政职能
第一节 公共物品的定义及其融资与生产
一、公共物品及其特征
1、定义：公共物品是指增加一个人对该物品的消费，并不同时减少其他人对该物品消费的那类物品。由美国经济学家保罗.萨缪尔森首次提出来的。
2、特征：消费上的非竞争性和非排他性。非竞争性是主要特征，非排他性是派生特征。
(1)非竞争性：指的是某种公共物品一旦被提供，增加一个人的消费并不增加任何额外成本，也就是增加一个人消费的边际供给成本为零。这一特征强调了集体提供公共物品的潜在收益。
(2)非排他性：指的是一种公共物品一旦被提供出来，要排除一个额外的消费者在技术上不可行，或者尽管技术上排他是可行的，但这样做的成本过高。这一特征指出了通过市场机制提供公共物品的潜在闲难。
上述公共物品的两个特征中，正因为公共物品具有消费上的非竞争性，若是由于个人没有付费而阻止他的消费，则违反了社会资源有效利用的帕累托准则。
二、公共物品的需求显示
在商品和服务市场上，人们用出价多少表示对私人物品的需求强度和需求数量。但同样的机制对公共物品并不完全有效。其原因在于，公共物品一旦被生产出来，如果阻止未付费者消费，从社会资源利用的角度看，是缺乏经济效率的，也就是说，排他性地消费不符合效率原则。更何况，在很多情况下，排他性消费的成本很高。
在现实生活中，人们通过政治机制显示对公共物品的需求。具体讲就是，人们通过事先同意的某种投票程序选择他们所倾向的公共收入和支出方案，或通过投票给他们认为能够代表其利益的政治家和官僚，间接地表达对公共物品的需求。因此，私人物品的需求显示是通过自愿的市场交易实现的，而公共物品的需求显示是通过具有强制性的政治交易实现的。
自古以来，人类创造了多种投票规则，同时也发展了各种代议制度，旨在寻求一个更完美的偏好显示机制，用以揭示社会作为整体对公共物品的需求数量与需求结构。自由社会要求每个人的价值都得到尊重，因而一致同意规则最符合社会正义原则。然而，任何民主制度都不是免费的，在所有事务中都运用一致同意决策规则，必然带来高昂的决策成本，甚至出现久议不决的情况。因而，现实生活中的决策机制往往界于独裁(一个人说了算)和一致同意之间，称之为“多数决策规则”或“少数服从多数”。常见的多数决策规则有：相对多数决策(simple plurality voting)二轮决选制(plurality mnoff)逆向排除法(sequential mnoff)博尔达计分法(Borda count)孔多塞规则(Condorcet procedure)赞同投票(approval voting)等等。
总结：
| 私人物品的需求显示 | 通过自愿的市场交易实现的； | |
| 公共物品的需求显示 | 通过具有强制性的政治交易实现的。 | |
三、公共物品的融资与生产
民主社会中，政府有责任按照纳税人提出的公共物品的需求结构和需求数量，公正而有效率地供给公共物品。公共物品的供给包含两重含义，一重是指公共物品的资金来源，即谁为公共物品付费、以何种方式付费，我们称之为公共物品的融资;另一重是指由谁负责、如何将公共物品的投入要素转化为公共物品的产出，我们称之为公共物品的生产。
1.公共物品的融资
一是政府融资(或强制融资)。由于公共物品存在消费上的非排他性，理性的个人倾向于由他人付费，而自己坐享其成，这就是“免费搭车”。免费搭车问题使公共物品市场融资机制失灵，因此由传统的公共物品理论引申出来的结论是：政府应作为公共物品供给的资金提供者，以强制税收的形式为公共物品融资。政府融资的缺点是难以满足社会成员对公共物品的多样化需求。
二是私人融资(或自愿融资)。在公共物品的两个主要特征中，非排他性成为对自愿融资起阻碍作用的关键因素。尽管有这种限制，公共物品有时还经由收费的集体行动而被自愿提供，特别是在公共物品的受益结构和成本分担都比较清晰的小规模集体中，或者当提供者同时也是该公共物品的主要受益者时。私人融资的缺点是可能导致公共物品供给的数量不足和结构不平衡。
三是联合融资。公共物品在一定情况下，由私人来提供是可能的，但多数情况下，应在私人融资和公共融资之间做出分工。换一个角度来看这个问题，对于政府来说，通过价格机制激励私人自愿提供公共物品，而不是亲自来提供，则是最为理想的。常见的手段是政府以财政补贴和税收优惠等方式，鼓励私人机构提供公共物品。
2.公共物品的生产
当公共物品供给所需的资金问题已经解决，社会成员还需决定通过何种方式完成公共物品的生产或公共服务的递送。通常有政府生产和合同外包两种方式。政府生产，是指代表公众利益的政治家雇佣公共雇员，与他们签订就业合同，合同中对所需提供的物品或服务做出具体规定。合同外包，是指政治家首先与私人厂商签约，再由这个私人厂商与其雇员签订劳务合同，按政府的要求完成公共物品或服务的生产任务。在合同外包中，私人签约者可能是营利性机构，也可能是非营利性机构，不论其性质如何，合同外包都是公共服务提供私有化的表现。
一般来说，支持公共物品提供私有化的理由是，同样的服务由私人生产成本更低，而反对者则认为，私人生产降低了服务的质量。从交易费用经济学和不完全合同理论的角度看，各类组织(包括政府机关)在最小化交易费用方面具有不同的优势。应当通过不同组织结构间的比较制度分析，来确定何种组织结构在何种公共物品的生产上具有相对效率。
四、公共物品供给的制度结构
公共物品这一概念的现实意义在于，它既指出了集体行动的潜在收益，同时也表明，难以找到通过使所有人都满意的融资方式来实现这种集体行动的潜在收益。因此，理性的社会成员将利用其智慧，通过规则的创新，以获取来自公共物品交易的共同利益，并公正地分享收益和分担成本，这就是公共物品供给的制度结构。该制度结构涉及以下四方面内容：
①公共物品供给的决策制度：何种物品应当被公共地而不是私人地提供?提供多少?决策问题是公共物品供给制度结构的核心。现代社会中，公共物品供给的决策权最终应属于每一位社会成员或经其同意的代议机构(代理人)。
②公共物品供给的融资制度：由谁为公共物品付费?以何种方式付费?
③公共物品供给的生产制度：由谁负责公共物品的生产或公共服务的递送?以何种方式生产与递送?
④公共物品的受益分配制度：谁将成为公共物品供给的最终受益者?受益的规模和结构状况如何?
通过公共物品供给的制度结构，能够反映出一国政府在经济社会生活中所扮演的角色。我们的目标是要建立一个多元的、竞争性的、有效率的、均衡发展的公共物品供给制度结构。政府在其中的责任是，要为公民获得基本公共服务提供制度保证，并作为基本公共服务的最后出资人。这不是说所有的公共物品与服务，必须由政府出资或生产，政府应当灵活运用监管、融资和生产三种角色，充分发掘社会其他主体的潜力，以最小的成本、最能发挥非政府主体积极性的方式，达到这一目的。
第二节 公共财政的基本职能
一、资源配置职能
1.掌握资源配置职能的概念
财政资源配置的主体是政府;在市场经济中，起主导作用的是市场配置。
2.了解在市场经济条件下，必须进行财政资源配置的原因：
①许多社会公共需要和公共产品是无法通过市场来提供和满足。
②市场配置有一定的盲目性
3.掌握财政资源配置的方式
财政资源配置方式是指政府提供公共产品的决定方式和资金供应方式。财政资源配置方式实际上是一种政治程序。
政府通常通过税收手段来筹措资金，怎样做到这一点是税收理论研究的重点问题。(2011年新增)
注意公共产品的效率由资源配置效率和生产效率组成;提高公共产品的供给效率，实质上涉及政治体制的民主化、科学化和法制化的问题。实现公共产品资源配置效率的基本途径是完善民主、科学的财政决策体制;实现公共产品生产效率的基本途径是完善公共部门的组织制度和激励约束制度。
4.财政资源配置职能的范围
包括直接满足消费需求的公共产品和准公共产品，以及间接为生产和消费服务的法律设施等。
5.熟悉财政配置职能的主要内容
(1)调节资源在地区之间的配置。
(2)财政调节资源在产业部门之间的配置。
(3)调节全社会的资源在政府部门和非政府部门之间的配置。
二、收入分配职能
1.掌握财政收入分配职能的含义
收入分配的目标：实现公平分配。公平分配包括经济公平和社会公平
2.掌握社会公平的准则
(1)保证生存权准则
(2)效率优先，兼顾公平的准则
(3)共同富裕准则
3.掌握社会不公平的原因
(1)生产要素占有状况的不公平
(2)制度不完善
(3)个人及家庭状况的不同
4.财政的收入分配方式
(1)在组织财政收入时要考虑社会公平
(2)在安排财政支出时要考虑社会公平：在提供社会公共劳务时要考虑社会公平;构建效率市场的制度体系;不断改善市场机制初始条件的不平等状况。
(3)要实行社会保障，以利于社会公平的切实实现
5.熟悉收入分配职能的内容
财政的分配职能主要是通过调节企业的利润水平和居民的个人收入水平来实现的。
三、经济稳定和发展职能
1、含义：
财政经济稳定职能主要包括：实现充分就业、稳定物价水平和国际收支平衡。
财政经济稳定职能重点是：维持社会资源在高水平利用状况下的稳定。
2.财政实现经济稳定和发展职能的机制和手段
(1)通过财政政策和货币政策的协调配合，推动社会总供求的基本平衡，保证物价和经济增长稳定，实现充分就业和国际收支平衡;
(2)通过税收、财政补贴、财政贴息、公债等，调节社会投资需求水平，影响就业水平，使经济保持一定的增长;通过财政直接投资，调节社会经济结构，调节社会有效供给能力。
(3)通过税收等调节个人消费水平和结构;
(4)财政加大对节约资源、能源和环境保护的投入，加大对科技、文化、卫生、教育事业的投入，完善社会保障制度建设等等，实现经济和社会的协调健康发展。
【例题：多选】财政经济稳定职能主要包括( )。
A.扩大社会总需求 B.扩大社会总供给
C.实现充分就业 D.稳定物价水平
E.国际收支平衡
【答案】CDE
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第三节 公共选择与政府失灵
一、公共选择
对非市场决策的经济学研究，是关于“政府失灵”的理论，它分析的是政治场景和公共选择中的个人行为。
公共选择的三大理论基石：
1、个人主义方法论：人们只能通过对个人及其行为的理解来理解社会。
2、经济人假设：政治场景中的个人与市场环境中的个人一样，都是自利、理性和效用最大化者。
3、作为一种交易的政治程序：和市场过程一样，政治过程也可以看做是一种个人之间的交易网络。不同之处：第一，个人在市场上通过付费换取物品与服务，政治市场上只能以同意承担的成本交换政府提供的公共物品与服务;第二，市场交易，双方可以讨价还价，政治交易，只能是“少数服从多数”。
二、政府失灵及其表现形式
公共选择作为一种科学方法论从理论上解释了政府失灵现象的存在。
政府失灵的表现：
1、选民“理性的无知”与“理性的非理性”
唐斯的“理性投票人假说”：理性的个人投票与否，取决于参加投票的期望净收益。所谓“理性的无知”是指选民不指望自己的一票能够影响选举结果，因而没有动力去花费自己的时间和成本去搜寻有关选举的信息。“理性的非理性”是指正是由于手中的一票对于选举结果无足轻重，即使拥有必要的信息，选民也不愿意投入更多的精力和时间，他们也不会好好利用这些信息。这往往导致选民胡乱投下自己的一票，根本没有正确表达自己的偏好，政府也无从提供有效的公共物品与服务。
2、政治家(政党)选票最大化
为了私利和再次当选，政治家(政党)必须追求尽可能多的选票，而只有符合中间选民的偏好的纲领或提案才有助于实现选票最大化的目标。一味迎合中间选民的利益，必然导致少数社会成员的利益和诉求被忽视，有违社会公正原则。
3、投票循环
投票循环又称“孔多塞悖论”，孔多塞主张，集体应当选择在两两对决中以简单多数胜出
的议案，其核心思想一般由“三个选民-三个选项-两两表决、得多数票者获胜”模型来表达。然而该模型表明，这些情况下简单多数表决没结果，即出现投票循环现象，没有哪个候选人能够稳定的胜出。随着选项数目和群体成员人数的增加，投票循环现象出现的概率还将增大。
“阿罗不可能定理” (如果众多的社会成员具有不同的偏好，而社会又有多种备选方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都满意的结果。――1972年度诺贝尔经济学奖获得者美国经济学家肯尼思?J?阿罗提出。)证明，当选项超过三个，社会成员超过三个时，所有的投票规则都是有缺陷的，除非通过某种方式武断地决定胜出方案，否则民主投票将没有任何结果，这为当代民主制度的有效性打上了阴影。
4、官僚体系无效率――官僚机构中的个人同样是自利的经济人，必将利用起所掌握的资源和权
力，谋求自我利益。
尼斯坎南的官僚理论解释了官僚体系缺乏效率的原因。官僚体系的两大特征：
第一，官僚在给定需求约束和成本约束的条件下，最大化本部门的总预算。――追求物质满足和非物质满足。
第二，官僚机构负责生产某种公共产品与服务以与其服务对象(立法机构或其中间投票人)的预算拨款相交换。――官僚机构获得了类似于垄断厂商的市场优势，导致最后的不是最有效率的情况。
尼斯坎南模型的重要政策意义：第一，应当增强官僚部门内部的竞争性，增加某一行业的官僚部门的数量是其中一个方法，也可以允许其他行业现有的官僚部门通过业务参与竞争;第二，通过改变对官僚的激励，引导其最小化既定产出的成本;第三，通过公共物品和服务的外包，让私人营利性企业加入到公共物品和服务的生产中来，以提高效率。
5、利益集团与寻租
(寻租理论：是20世纪70年代以来，政府运用行政权利对企业和个人的经济活动进行干预和管制，妨碍了市场竞争的作用，从而创造了少数有特权者取得超额收入的机会。根据美国经济学家J.布坎南(James M.Buchanan)和A.克鲁格(Anne.Krueger)的论述，这种超额收入被称为“租金”(rent)，谋求这种权力以获得资金的活动，被称作“寻租活动”，俗称“寻租”。
租，即租金。也就是利润、利益、好处。寻租，即对经济利益的追求。指通过一些非生产性的行为对利益的寻求。如有的政府部门通过设置一些收费项目，来为本部门谋求好处。有的官员利用手中的权利为个人捞取好处，有的企业贿赂官员为本企业得到项目、特许权或其它稀缺的经济资源。是一些既得利益者对既得利益的维护和对既得利益进行的再分配的活动。寻租往往使政府的决策或运作受利益集团或个人的摆布。这些行为有的是非法的，有的合法不合理。往往成为****和社会不公和社会动乱之源。)
小集团―大实力，影响公共决策。利益集团与官僚机构的合作，通常只推荐了小集团而非中间投票人的利益。利益集团寻求租金的努力，通过影响政府的税收、管制、关税保护等政策，导致了非生产型的再分配，降低效率，浪费了社会资源。
此外，利益集团还通过提供经济资助直接影响行政和立法的选举格局;通过战略性地提供与公共政策相关的信息以影响公共决策。
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