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近几年来, 我国农村交通状况得到了很大改善, 但是在数量和质量上仍然难以满足农村经济发展, 与社会主义新农村建设的要求相距甚远。为此, 笔者对偏远地区农村的公路建设所存在的问题进行了分析, 并提出了一些对策。 $lesson$
1 偏远山区农村公路建设的现状及存在的问题
1.1 农村公路总量不足, 通达深度不够。到2005 年底, 我国还有70 个乡镇、近4 万个建制村不通公路, 近1 万个乡镇、30 多万个建制村不通沥青路和水泥路, 农村公路中砂石路占70%,缺桥少涵的问题比较普遍。根据本人对湖南省安化县南金乡的调查, 其24 个行政村中有3 个村不通公路, 18 个村不通油路。
1.2 农村公路路面质量差, 技术等级低。目前, 就我国农村公路来说, 路面铺装率和技术等级低, 公路质量差, 特别是一些偏远山区的农村。交通部印发的《农村公路建设指导意见》文件中明确规定了各类路面结构层最小厚度值, 但是根据笔者对湖南省安化县南金乡公路路段所做的调查显示, 路面结构厚度最薄的只有30mm, 最厚的有50 余mm, 多数路面总厚度≤40mm。没有达到规定的要求。
1.3 农村公路养护管理机制不健全。目前路政管理还未触及村道, 农村公路养护政策不完善、乡村公路养护管理机制不健全、不规范, 失养现象很普遍。特别是一些偏远山区农村, 由于农村公路由当地交通部门负责养护, 而偏远山区财政非常紧张, 交通局划拔的养护费用也常常被当作当地交通局工作人员的工资和办公经费, 根本就没有资金购买养护机械, 致使养护水平和机械化水平低, 再加上农村公路上行使的车辆增多以及不规范的超载运输和自然灾害, 造成农村公路建设滞后、破坏受损,有路不通, 通而不畅。
1.4 抗灾能力弱。农村公路中有的路段没有做排水处理, 遇到雨雪天气道路难以通行。加上公路无人维修, 遇到洪涝灾害, 对路面就会造成很大的损坏, 抗灾能力很差。
2 偏远山区农村公路建设存在问题的原因分析
2.1 政府责任不明确。由于中央政府与地方政府目标的不一致, 从而导致了中央政府与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理。根据财政分权理论, 中央政府主要负责全国性公共产品的提供, 地方政府则负责地方性公共产品的提供。但实际中, 中央与地方在农村公共产品供给的责任划分上界定不清晰, 中央政府把有些事权下放得过低。
自从我国1994 年实行分税制改革以来, 地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降, 从1993 年的78%下降到2004 年的45.1%; 中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升, 从1993 年的22%上升到2004 年的54.9%。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化,一直徘徊在70%左右的水平。这说明地方政府用45%的相对财政收入支撑了70%的相对财政支出责任。在农村公路基础设施方面, 中央政府只是拨一定数额的资金, 而整个修建、养护过程都是由地方政府来负责, 这就使得地方政府在修建、养护农村公路时财权与事权显得明显的不平衡。正是因为各级政府的财政权力与财政责任没有明确划分出来, 造成乡镇政府事权大于财权, 承担了许多应该由上级政府承担的责任, 如基础教育、计划生育等等, 这些公共产品具有较强的外溢性, 按公共产品有效供给要求应由中央政府承担, 但这些事权却由乡级政府负责, 而中央政府却没有给予足够的转移支付, 主要靠乡镇的自筹解决, 也因此加重了农民的负担, 导致了农村公共资源配置低效, 公共产品供给不足。
2.2 财政投入不够。资金短缺是制约我国农村公路建设的关键因素。长期以来, 在城乡分割的二元经济结构和城乡分隔的二元户籍制度下, 我国形成了城乡分离的二元公共产品供给制度: 城市实行的是由政府供给为主导的公共产品供给制度, 公共产品完全由政府保障, 并列入城市财政预算; 而农村实行的是以农民“自我供给”为主导的公共产品供给制度, 政府投入很少, 主要是由农民缴税费和集资集劳自给自足解决。
2.3 农民积极性不高。农村公路是一种具有非竞争性和非排他性的公共产品, 所以使得农民不愿意或根本不会集资来修建公路, 况且公路修建好以后每个人的受益程度不一致, 也正是因为利益的不对称性, 使得农村公路的修建只能靠政府来解决了。
2.4 协作困难。由于劳动力的抽调、任务的分配、资金的分担等很难做到绝对公平, 所以农村修建公路组织起来困难重重,农民也难以齐心协力。
由于政府鼓励农村劳动力转移, 外出打工和从事非农业人口数量越来越多, 且以青壮年劳动力为主, 不少农户甚至举家外出。而且不少农户认为修建公路应该完全由政府出钱雇用劳动力解决, 因此“等”、“靠”、“要”的意识较浓。这给筹劳修路、护路带来了极大的困难。
新建农村公路向何处连接? 什么走向和线型? 需要因地制宜搞科学规划, 达到节约建设成本、降低运行成本的目的, 但各村居民在决定建设公路时只从自身利益考虑, 扭曲了公路的整体规划, 导致协作困难。
2.5 偏远山区农村公路缺乏养护管理。一般的乡村公路没有专门的养护管理机制和养护人员, 只有年底或者是春节的时候,乡政府或村里才会征集一些农民工来修补一下道路, 其它时候根本没有人去管理和维修公路。
公路“三分建、七分养”, 农村公路也不例外。有关老师因此大声疾呼:“农村公路三年不养, 政府的投资和老百姓的辛勤劳动就会白白浪费! ”
3 加快偏远山区农村公路建设的对策
3.1 明晰责任主体, 强化公共财政建设。要打破“农村事情农民办”的思想观念, 将城市发展与农村发展等同看待, 虽然说农村公路建设是一种地方性的公共产品, 但是农村公路的建设必须坚持以地方为主、国家加大支持的原则。农村公路建设需要一个长期有效的投入机制, 拼盘投资方式只是一种加快建设的权宜之计, 建立一个长期有效的农村公路建设资金保障政策, 才是保证农村公路稳定发展的关键。2005 年, 我国用于城市基础设施建设资金达2 万多亿元, 假如每年从城市基础设施建设中拿出10%, 即2000 多亿元用于支持农村基础设施建设, 农村公路建设资金就有了可靠来源。
3.2 加强偏远山区农村公路建设的整体规划。农村公路建设要科学规划, 统筹安排, 有序发展。既要尽力而为, 最大限度改善农村交通条件, 又要量力而行, 保持适度的建设规模。笔者认为偏远山区农村公路建设整体规划时有以下几个方面需要考虑: (1)选择最适合于当地需求的公路类型等级; (2)设计最适合于当地交通流量与运输的公路; (3)农村公路修建时施工技术的选择; (4)确定良好的养护队伍。
同时, 修建农村公路时,要确定一个合理的标准, 注重环境保护和节约用地。
3.3 引入市场机制, 拓宽偏远山区农村公路建设的融资渠道。资金问题一直是农村公路建设的主要瓶颈, 长期以来, 我国农村公路建设资金的主要来源是农民自筹资金。对于经济发达的农村地区, 可能有能力集资建设农村公路, 但是对于偏远山区一些经济欠发达的农村地区, 远远不能满足公路建设的资金需求。巨大的资金缺口使农村公路的融资方式不得不创新, 拓宽农村公路建设的资金渠道。有条件的地方, 结合资源开发, 运用市场机制, 实行谁受益谁开发的方针。
3.4 创新和完善偏远山区农村公路的养护与管理体制。一是规范养护管理, 强化养护考核。各地方政府应该制定以组织机构、计划实施、质量管理、安全管理、检查验收、目标奖惩为主要内容的《养护管理实施细则》, 实行合同约束、权责明确、奖惩分明、绩效挂钩的养护方式。
二是深化改革, 积极探索, 不断创新养护管理模式。各地方政府、乡镇、村应结合本地实际情况, 开展农村公路养护管理方式的探索, 大胆创新农村公路管理体制, 主动听取农民群众的意见, 创新一些符合本村发展的养护管理模式。
三是建立农村公路养护基金。养护资金来源必须相对稳定, 否则, 农村公路的养护不会
有实质性的改变, 养护质量得不到保证。各地方政府应按照国务院办公厅颂发的《农村公路管理养护体制改革方案》农村公路养护工程的资金水平不得低于以下标准: 县道每年7000 元/km, 乡道每年3500 元/km, 村道每年1000 元/km 的标准, 建立稳定的农村公路养护资金来源, 主要包括由汽车养路费、拖拉机养路费、摩托车养路费、车船使用税和地方各级政府财政预算内资金构成的多元化的农村公路养护资金, 用于日常养护经费和大、中修经费。
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