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工程的设计变更在工程的建设过程中经常出现，甚至可以说任何工程都是不可避免的，这是由工程自身的特点决定的。对如何进行设计变更，我国《建筑法》、《建设工程监理规范》、《建设工程勘测设计市场管理规定》、《建设工程质量管理条例》等相关法律、法规中都有相应的明确规定。但是，在实施监理的工程建设中，涉及到设计变更的事项时，监理工程师(以下简称监理师)大多处于被动、难为的状态。原因何在?能否找到一个解决问题的新途径?本文就此来做一探讨。
设计变更的产生或存在方式，既可以是由于业主的原因引起，也可以是因为设计方面而导致，以及来自施工单位的要求、监理师的建议。
1.业主提出的设计变更
业主提出的设计变更，目的都是为了优化项目功能，节省项目投资，降低资金成本，提高项目效益。对于业主提出的设计变更，在设计方同意的前提下，监理师既要考虑其对项目本身的合理性和可行性，考虑其对合同的影响，即就拟变更的设计部分进行充分的分析、论证，权衡其对项目的工期、投资和质量的影响情况，及是否会引起索赔等，做好业主的高参;还要考虑尊重业主的意愿。实践中，有些业主行为的不规范，使监理师与设计方无法按照规定的职责、权限、计划去实施，设计变更成了业主的一意孤行，一旦项目出了问题，最终受损失的仍是业主。
现以某综合科研大厦工程监理为例。
该大厦工程根据合同约定属全过程监理，即从设计、施工、装饰、造价、工期实行全过程全方位监理，但监理在履行这个合同约定条款时，由于业主的固执使得监理师与设计方都不能坚持原则，科学、公正地处理问题。如：业主个别基建主管人员提出，为了节省投资，楼层高度降为3.2m。当时监理师提出层高降低后，对大厦的整体效果和使用效果都会带来不良影响，设计单位也持有相同看法。但在建设单位个别主管人员的坚持下，还是每层降低了0.3m。然而降低层高后是否真的就节省了投资呢?实际情况是在降低层高后，节省投资也仅仅是792m2的陶粒空心砖填充墙及少量的柱高，加上内外装饰装修面积，总造价为12.71万元。可是由于层高降低后，大厦总体高度降低了6.6m，使位于某大城市交通路口一角的大厦显示不出其应有的市容效果;同时，由于水、电、暖、空调、消防等工艺管线的敷设，形成叠级天花，相应增加天花面积1584m2，施工难度相应增加;这样，费用增加48.89万元。结果不但没有节省投资，反而多投资36万多。做完天花后层高仅有2.2～2.6m，有的卫生间层高仅有1.5m，根本无法使用。尤其是作为餐厅这样一个人员相对拥挤、空气不畅的公共场所，其层高仅为2.2m，叠级处最高不过2.5m，可想而知其使用效果会如何。
该案例中，业主决定一切，设计方和监理方的确是在不得已的情况下勉强同意降低了层高，设计方、监理方都很被动，难以行使各自的权利。而且，因为工程项目的应用效果，大大地低于期望值，所以，设计方、监理方的信誉势必受到不良影响。总之，此案例中，一方面，业主在未来将受更多的损失，另一方面，监理师、设计方跟着背了“黑锅”。
2.设计方提出的设计变更
尽管设计方一般并不主张频繁地变更设计，但设计变更仍然难以避免。总体而言，对于设计方，设计变更可分为两大类，一类是完善性变更，即对设计差错的修正。如设计文件、图纸出现差错，设计方需要修改;设计出现漏项或设计的预计与实际的现场条件不相符合，设计方需要补充、修改和完善。这类变更数量上所占比例较大，其实这样的变更看起来是必须的，然而却是应避免的，完全属于低级变更。设计方应尽量避免或减少此类变更的发生。另一类是实质性变更，即真正涉及功能、结构、技术、工艺或材料方面有利的变更。其中有些设计变更对项目是真正有利的，而有些设计变更仅是项目的局部或某一方面有利，对整个项目可能不利。如新技术的采用，可能会使项目或缩短工期、或节省投资、或提高质量，但是，因为设计变更导致合同变更从而会引起索赔等。这样，原来期望的设计变更的效果会大打折扣，甚至得不偿失。
作为监理师，从项目的利益角度看，如果设计变更并非科学、合理，或并非必须，则应该否定，或不予执行。但是，实际中却不尽然。往往是设计变更能否实现，决定性的因素不是权衡该设计变更对项目总目标的实现是否有利，而是取决于设计方的态度。如果设计方对此设计变更所持态度并不坚决，则监理师也许能起到一定的作用，否则，如果设计方变更没商量，非变不可，则监理师只能指令施工单位执行设计变更。换言之，监理师在此难以进行有效的、规范的控制。因为，有关设计变更的权限只在设计单位。
3.施工单位提出的设计变更
施工单位提出的设计变更，一般可归纳为三种情形：其一是真正从工程的总体目标考虑提出的合理的、善意的设计变更要求;其二是希望通过设计变更，制造索赔机会;其三是为降低工程施工难度，以方便施工，顺利地完成施工任务。
就此三种情形而言，第一种是无可挑剔的;后面两种情形，施工单位利用、制造工程变更的机会来谋求减少损失，增加利益从而追求高额利润，在市场经济的环境下，似乎也不足为怪。其实对于施工单位提出的设计变更，监理师仅起到一个“中转”的作用，即把施工单位的意图转达给设计方，由设计方拍板。
显然，监理师仍然处于一种被动、旁观的位置。
4.监理师提出的设计变更。
在项目建设过程中，如果出现了不利于三控制的情况，监理师会通过充分论证，主动提出设计变更的建议。但监理师的建议大多数只能向业主提出，并向业主详细报告设计变更的理由，再由业主要求设计方变更。即监理师的建议，只有业主同意了才会向设计方提出。除非拟提出的设计变更建议不涉及工程造价、工期时，才可直接向设计方提出。所以，监理师的建议能否实现，首先取决于业主的意愿。
综观以上设计变更提出的四种情况，监理师总处于一种被动的状态。一方面我国设计变更的权限均在于设计方，另一方面业主的权力较大，地位特殊。本来，将设计变更的权限归属于设计方，无可厚非，但是，在实际中却显然束缚了监理师的手脚，而且也有一些冲突。
首先，监理师对设计变更的最后把关已被淡化。根据《建设工程监理规范》的规定，总监要“审查和处理工程变更”。而对于设计变更，从以上列举的四种情形看，显然，监理师对设计修改的审查几乎成为一种空洞的概念。因为监理师审查设计变更，主要是审查其合理性、必要性、可行性。但是按现行规定，即使设计修改不合理，不利于实现项目的三控制目标，监理师也无可奈何。因为只要设计方不愿撤回，监理师无权拒绝指令实施。否则，等于监理师擅自进行了设计修改。这显然与现行法规相违背，如此违法、违规，监理师不能、不敢为之。这样，监理师对设计变更的审查只能退却到检查其中是否存在明显错误和矛盾，然而，这样的把握，本应是设计方的基本职责，而不应由监理师去考虑。因此，监理师的审查远不能达到预期的目的。
其次，不能有效地发挥监理师的专业管理的作用。此点在前边已经多次涉及，无须赘述。
我国工程监理与设计变更的关系之所以有如上情形，我认为根本原因主要有三：
其一，行业对监理制度的接纳程度不令人满意。这点已是人所共知。虽然，监理制度在我国已执行了近13年，为建设行业作出了显著的业绩。但是，无论是业主、施工单位还是设计单位都不能做到心悦诚服地完全接受，所以，监理师在工作中的难处可想而知。
其二，现行法律、法规赋予监理师的权限不到位。目前相关法律、法规规定，设计变更的权限仅在设计单位。这样从根本上使监理制度中，监理师的定位相当于FIDIC中的“工程师”，是既懂工程又懂管理，既懂经济又懂法律的具有丰富工程建设实践经验的高智能群体，应该具备对工程设计局部进行修改或审批施工方提出的设计变更的能力和水平，相对于设计方而言，更加掌握工程项目的实际情况。也更加领会业主的意图和需要，所以，更有利于其对设计进行修改、变更。
其三，部分监理师的素质、能力不理想。尽管对监理师有如上述的定位，但是我国的监理制度还处于发展初期，从整体制度到监理师个体本身都需要一个成熟、完善的过程。实践中，不少监理师知识结构、能力、水平等的确不如人愿，所以监理师整体的素质有待于进一步提高。否则，纵使赋予其相应的权利，也未必能很好地行使。
有鉴于此，我认为要很好地解决问题，应该从以下几点做起：
其一，修改相关法规和规章，规定在施工监理中，对于非实质性的或比较小的设计变更，在取得设计方的授权时，监理师可以对设计进行变更。从根本上赋予监理师设计变更的相关权利，使监理师行使设计变更权有法可依，名正言顺，这一点至关重要，否则一切就无从谈起。
其二，提高各方主体的人员素质，使设计变更更加科学合理。项目建设中的设计变更涉及到业主、设计方、施工方、监理师等各方主体，要使设计变更真正地科学、合理，确确实实与项目的三控制目标相一致，则必须全面地提高各方人员的素质，如观念、知识、能力、水平、道德等等。因为，再完美的制度最终还是靠人来实现。
其三，建立监理师职业责任保险制度，促使监理师更好地行使权利、合理地承担责任。
职业责任也称为老师责任，它是指提供专门技能或者知识服务的人员，因其服务的过失致人损害应当承担的民事责任[2].在此，老师显然是指具有特定的专门技能和知识，并以提供技能和知识为业的人员，如律师、建筑师、医师等，监理工程师当然是其中的一类。
监理工程师应当基于职业特性承担高度的、专门的注意义务。建设监理是监理工程师提供的一种专业技术服务，应用合理的技能、谨慎而勤勉的工作是监理工程师应尽的义务。因为其具有一定的资格和社会地位，而又由于建设单位的信赖而被委托监理，所以，其应当承担与其地位和业务相称的、以信赖责任为基础的高度注意义务。
在此，导致监理工程师职业责任损害的主观原因必须是过失而非故意。即监理工程师在自身的专业范围内由于过失导致了建设单位或依赖于监理工程师服务的第三方的损失。否则，不属于监理工程师职业责任承担的范围。
监理工程师的职业责任关系重大，而且具有两重性。因为监理工程师的工作对象是投资巨大，与国家、社会、公众利益密切相关的工程项目，一旦损害发生，涉及的方面较多，损失的数额较大。同时，对于监理工程师自身的损失也是巨大的。因为监理工程师凭借自身所掌握的专业知识和经验为建设单位提供技术服务，其自身的信誉是其赖以生存的基础。除了经济损失外，信誉的损害往往难以估量，有时甚至会影响其职业生涯。所以，监理工程师的责任风险具有两重性。职业责任保险为监理工程师提供了较好的途径，用以转移由于职业责任给建设单位或第三方造成的损失所必须承担的法律责任，从而使相关主体的利益都得到合理的保护。
职业责任保险是指以提供专门职业服务的被保险人，因老师行为致第三人损害而应当承担的赔偿责任为标的的责任保险。显然，监理工程师的职业责任保险以其对当事人或第三人的损失，其赔偿将由保险公司来承担，索赔的处理也由保险公司负责。
职业责任保险，国际上已运用在许多方面，如医师、建筑师等。而我国目前尚未有效开展职业责任保险，监理工程师的职业责任保险在国内更无先例。
建设监理经过十几年的发展，监理工程师提供专业服务所面对的风险已明显地表现出来，但是，并没有受到重视，更没有采取有效的措施来解决。本文认为，要进一步推动监理事业的发展，就必须重视监理工程师的重要风险的防范，而其最有效的方法乃为建立监理工程师的职业责任保险制度。
其四，借鉴国际惯例。我国加入WTO在即，全球一体化的行业运作势在必行，所以，必须考虑有选择地吸收国外的一些先进甚至是超前的做法，逐步与国际接轨。
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