2019年高级经济师论文素材之关于事权与支出责任划分改革思考

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事权、支出责任及相关概念内涵

当一个国家的行政安排是由多级政府构成时，不同级别政府所拥有的职能与所负有的支出义务的合理划分就变得十分必要和关键，其中，各级政府事权的明确划分与科学调整是优化财政体制的逻辑起点，只有在明晰政府间事权划分的基础上，才能界定各级政府间的支出责任，这是科学合理的行政秩序、社会秩序和市场秩序，提高国家治理能力与公共资源配置效率的基本前提，也是实现财力与事权合理匹配的根本依据。

一、事权与支出责任的内涵

在西方的财政学理论文献中，并没有“事权”的概念，事权一词是我国背景下的特有称谓，是计划经济体制下各级政府对其治下的国营企事业单位的行政管理权，突出的是一种行政隶属关系。改革开放之后，随着我国历次以适应市场经济为导向的财政体制改革以及公共财政理念的逐步树立，事权的概念逐渐被改变为政府的公共服务职责，各级政府事权的划分不再依据行政管理关系，而是公共服务的层次。从政府行政的角度，事权可以概括为各级政府基于不同的公共职能而应拥有的处理社会公共事务和经济事务的权力。

与“事权”相比，“支出责任”的概念与含义是伴随着我国财税体制改革目标的不断深化而逐渐清晰起来的。在十八届三中全会《决定》出台之前，我国主流财税界一直存在着将“事权”与“支出责任”或“政府职能”混为一谈的普遍现象。而根据对十八届三中全会《决定》的权威解读，人们已经能够拥有非常明晰的认知，即事权是一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。政府到底将钱用于做什么事、用之于哪一类，民众具有选择性，表现为权力，称为事权。而做事必须支出，表现为责任，称为事责，体现在财政活动上的事责就是支出责任。

二、事权、支出责任、财权、财力之间的逻辑关系

事权、支出责任、财权、财力是政府间财政关系的基本构成要素，其各自的内涵与彼此关联为多级政府财政管理体制模式的选择与改革提供了理论依据，特别是分权财政管理体制中政府间事权和支出责任的划分、收入的分配、转移支付制度的设计，更组成了联邦主义财政政府间财政关系的主要内容。

从现代财政体制设计的总体逻辑关系看，事权规定了一级政府承担社会经济事务的性质和范围，而政府从事社会经济事务需要相应的财政支出作为物质保障，因此，事权实际上确定了政府的支出责任。同时，财政支出总是以相应的财力所体现出财政收入为前提的，而财政收入又是由财权决定的。因此，事权最终必然与财权发生联系，进一步看，这种联系表现为事权决定财权，两者具有某种程度上的一致性。

从分税制改革以来的我国财税体制改革的具体实践和历史沿革来看，对于以事权、支出责任、财权、财力彼此间对应关系为核心的政府间财政关系在不同阶段有过不同的理性认识和表述形式，这也客观的反映出我国政府间财政关系调整由表及里、由易及难的改革脉络，同时，对于政府间财政关系问题的本质认识也在不断深化。具体而言，到目前为止，我国政府间财政关系的清晰表述可以分为三个历史阶段。一是在1994年分税制改革至2007年十七大之前，主要使用“事权与财权相结合”的表述，在这一阶段，市场经济的建立迫切需要理顺中央和地方政府之间的财政关系，因此，在构建与市场经济相适应的政府间财政关系改革伊始，使用了“事权与财权相结合”的说法。二是从十七大至十八届三中全会前主要使用“财力与事权相匹配”的表述，在这一阶段，基层政府在公共服务提供过程中出现了较为严重的收支问题，这一时期的政府间财政关系调整主要强调通过给予地方及基层充足的财力以完成基层公共服务供给。三是在十八届三中全会后，强调“事权和支出责任相适应”。一方面科学有效设定和细化多级政府间事权责任，另一方面明确政府间交叉事权的支出责任划分，进一步强化中央事权和支出责任。

我国中央与地方事权划分历史沿革

从财政体制的角度来看，我国的政府间财政关系大体经历了以下三个不同的阶段：1949-1978年的统收统支财政体制，1979-1993年的财政包干体制，和1994年以来的分税制财政体制。中央与地方事权与支出责任的阶段也大致与财政体制相一致。

一、分税制改革之前事权与支出责任的划分

统收统支体制和财政包干体制两个时期在财权分配上大不相同，但在事权的分配上，两个时期的相同点更多。在事权与支出责任的分配上，主要是按照行政和事业单位的行政隶属关系来划分的，即中央行政、事业和企业单位的事权属于中央财政的支出责任，归属各级地方政府所管的行政、事业和企业单位的事权属于地方财政的支出责任。换言之，在分税制改革之前，除了国防、外交等少数事权为中央专属外，支出责任在中央与地方之间划分的主要依据，并非事项本身的差异，而是执行责任的单位的行政隶属。统收统支体制和财政包干体制两个时期同时属于计划经济时期，而计划经济的行政性分权，一致延续到1993年(分税制改革之前)。事权划分一致沿袭着计划经济时代的行政性分权。

事权与支出责任的划分按照行政隶属关系来划分的方式，可以说与财权的划分相一致，也可以说行政隶属关系对财权划分产生一定的影响，或者说二者是相互影响的。例如，企业收入的归属往往根据企业的行政归属而定，即中央所属企业收入为中央收入，地方企业收入为地方收入。但是，决定财权划分的根本变量是由中央政府规定的各个省级行政区地方财政收入征收基数、支出指标、上解中央基数、从中央获得补贴指标、收入与中央分成方法等一系列财政体制规则决定的，中央政府始终保持单方面制定并改变规则的权力。

二、分税制下事权与支出责任的划分

1994年后，由于市场经济资源配置方式引入，政府和企业职能的分离，根本上改变了我国税收体制和政府间财政关系。1993年12月15日，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发〔1993〕85号)(以下简称“决定”)的出台是改革的标志性事件。该决定提出从1994年1月1日起改革分级包干体制，在全国范围内实行分税制。20多年来，这一体制不断调整完善，在渐进中发挥出了助益发展的巨大功效，中央与地方政府之间的收入划分格局也随之演进，逐步呈现出趋于稳定的态势。分税制改革的实施，中央和地方的收入分配关系基本理顺，但是事权划分仍是行政性分权，虽有改进，但旧体制痕迹太多，沿袭多于革新。

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《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发〔1993〕85号)关于中央与地方事权划分的主要规定如表1所示。

表1 1994年中央与地方事权划分表

中央财政事权 地方财政事权

主要职责 具体范围 主要职责 具体范围

主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。 国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。 主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。 地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。

显然，在这个分税制改革的纲领性文件中，除了国防、外交以及援外支出责任完全由中央承担、城市维护和建设经费完全由地方承担外，其余各项支出依然按照行政级别归属予以划分的。

1994年的分税制财政体制改革具有明显的政策意图，即提高“两个比重”，提高中央政府调控能力。地方政府财政收入比重下降的同时，支出却在不断上升，而且新增的政府支出责任，尤其是社会保障支出责任，几乎完全由地方政府来执行。这样一来，地方财政的收支缺口越来越大。地方财政的收支缺口，就由中央对地方的巨额财政转移支付来弥补，这也意味着中央通过转移支付承担了由地方政府执行的众多支出的部分责任。

我国事权与支出责任划分中的突出问题

目前，我国中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，具体可概括为以下几个问题：

一、政府与市场边界不清

政府与市场边界模糊不清、分工不明确，政府事权“越位”和“缺位”问题并存。政府的“越位”干预直接增加了支出责任，在市场失灵领域，政府又存在着“缺位”现象。政府对于经济发展的不当干预，尤其是在政绩考核下体系形成的对GDP的盲目追求，导致政府行为与市场行为不分。在这种情况下，不仅浪费了大量的财力资源，而且导致致使事权划分的难度越来越大。

二、政府事权边界经常变动

在当前的发展阶段，我国政府职能不断扩展，政府事权也不断增加，以前各级政府主要是围绕“经济增长”下功夫，现在则需要在经济、政治、社会、文化、生态等方面统筹兼顾。随着经济社会的快速发展，政府具备了提供更多更好公共服务的能力，其中因为政策性变化导致政府事权边界也在不断变动。政府每推动一项改革，必然伴随着事权和支出责任的增加，而这种增加的趋势，在弥补原有不足的同时，更延伸至各个领域，政府财政作用边界不断扩张，缺位问题没有解决，新的越位又会出现。同时，突发事件、社会问题出现的频率也越来越高，引起政府事权和支出责任的增加。

三、职责同构普遍存在，事权共担现象比较明显

我国各级政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度一致，呈现“职责同构”现象。职责同构是计划经济时代的产物，在向社会主义市场经济体制过渡的过程中，由“职责同构”导致的“全能型”政府，严重地阻碍了全国统一市场的形成，也限制了市场机制作用的发挥，不利于地方发展。形成了同一事务各级政府“齐抓共管”的局面，各级政府之间的分工主要体现在同一事务的具体划分和相应的支出比例大小。职责同构严重，多级政府共同管理的事项过多，容易导致权力不清，责任不明。由于我国各级政府在纵向间职能、职责和机构设置上“职责同构”，对于事权和支出责任根据公共产品的层次划分提出了难题。而在实践中导致高度重视财权和财力的划分，对事权和支出责任的划分并不关注，实际部门工作者和相关领域的研究者把重点放在构建财力、财权和事权的关系上，而对基础的政府事权划分认识不足。

四、事权交叉、事权错配普遍存在

目前我国中央与地方政府间事权与支出责任划分存在“错位”的问题，一是应该中央负责的事务交给了地方处理。如国际界河的保护、跨地区污染防治、跨地区经济纠纷司法管辖、海域和海洋的使用管理，部分公共安全、食品药品安全等方面。二是属于地方管理的事项中央承担了较多的支出责任。对于地方管理的任何事项，中央都可以无条件介入，并给予财政补助。既不利于地方因地制宜发挥主动性，也导致中央部门陷入大量的微观事务，也为有关部门寻租创造了机会。

五、事权层层委托、层层下压的现象普遍存在

在我国，政府间事权和支出责任的划分以上级决定为主，缺乏必要和足够的协商与统筹，且变更随意性比较大，缺乏稳定性。这种安排本身即先天存在一定的局限性，以至各级之间的事权安排存在一定的责任与权利的不平衡。上级政府习惯性地将事权下移，这就导致随着政府层级的越低，事权反而增多。地方政府支出责任重大，再加上事权的不断下移，地方政府需要更大的财力。这样导致的结果是，基本公共服务管理和支出责任重心设置偏低，事权配置与各级政府行政和财政能力不适应。高级次政府承担的管理与支出责任相对不足，地方政府尤其是基层地方政府承担了过多的实际支出责任。

六、事权和支出责任划分缺乏法律规范

事权划分的相关法律层次不高，缺少约束力，而宪法对政府间事权的划分只是进行了原则性规定，如我国宪法规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，并授权国务院规定中央和省、自治区、直辖市国家行政机关的具体职权划分。而在实践中，我国多以政府文件的形式处理政府间事权关系，缺乏必要的法律权威，容易导致事权频繁上收下放，尤其是在一些新增和变动的事权领域的划分存在着很大的偶然性和随意性，从而导致了整体财政制度的稳定性不足，增加了各级政府间的交易成本，降低了财政体制运行效率。

十八届三中全会以来的事权与支出责任划分改革

2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对于我国事权划分改革提出了以下要求，作为现代建立现代财政制度一个重要组成部分，要建立事权和支出责任相适应的制度，逐步理顺事权关系，发挥中央和地方两个积极性。

自2014年起，每一年的预算报告都有关于中央与地方事权和支出责任划分改革的内容，如2014年的提出“抓紧研究调整中央与地方的事权和支出责任”，2015年提出“研究提出合理划分中央与地方事权和支出责任的指导意见”，2016年则提出“研究推进中央与地方事权和支出责任划分改革”。

2016年8月国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》([2016]49号，以下简称《指导意见》)。根据这一指导意见，到2020年，要基本完成主要领域改革，逐步规范化、法律化，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。《指导意见》在划分财政事权的指导原则上，对既有的体制形成了某种突破，但在中央事权、地方事权和中央与地方共同事权的具体分类上，仍旧因袭了现行的做法。其主要特点和内容如下：

1.《指导意见》摒弃了按行政隶属关系划分支出责任的传统陈述，提出了“受益原则、效率原则、权责利相统一原则、激励地方政府主动作为原则和支出责任与财政事权相适应原则”等五条划分事权的指导性原则。这些原则可以从财政联邦主义理论获得理论支持。

2.《指导意见》给出了如表2所示的中央财政事权、地方财政事权与中央和地方共同财政事权的清单。从事权划分清档可以看出，纳入中央与地方共同事权类别非常多，这基本上就是对我国目前的事权分配方式的认定和再现。

表2 《指导意见》财政事权划分清单

中央财政事权 国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护

地方财政事权 社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务

中央与地方共同财政事权 义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理

3.《指导意见》给出了较为清晰财政事权和支出责任划分改革时间安排(见表3)，要求在2017-2018年取得突破，在2019-2020年完成基本领域改革。

《指导意见》对于重点领域事权划分时间安排基本上遵循着循序渐进、结合实际的原则，由于深化财税体制改革总体目标的“倒逼”效应，事权划分改革还是需要在目标上紧跟财税体制改革的总目标。

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表3 中央与地方财政事权和支出责任划分改革时间安排

年份 改革进程 中央与地方改革领域 省以下改革进程

2016年 研究制定相关基本公共服务领域改革具体实施方案 选取国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先启动财政事权和支出责任划分改革 部署推进省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革

2017—2018年 总结相关领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革经验 争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。 参照中央改革进程，加快推进省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革。

2019—2020年 基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。 主要领域改革，适时制修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法。 督促地方完成主要领域改革，形成省以下财政事权和支出责任划分的清晰框架。

4.事权划分的动态调整机制。《指导意见》指出，建立财政事权划分动态调整机制。财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整。在条件成熟时，将全国范围内环境质量监测和对全国生态具有基础性、战略性作用的生态环境保护等基本公共服务，逐步上划为中央的财政事权。对新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据社会主义市场经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，将应由政府提供的基本公共服务统筹研究划分为中央财政事权、地方财政事权或中央与地方共同财政事权。

总体上来看，十八届三中全会以来的财政体制改革有所突破，但是总体上却相对滞后，需要继续推进。对于定位于“有利于发挥中央和地方两个积极性”的财政体制改革目标，目前在很大程度上还没有实质推进，如建立事权与支出责任相适应的制度没有得到有效推进，相关部门对于中央和地方事权和支出责任划分改革尚处于研究状态，最终作为改革成果拿出的有关事权与支出责任划分的方案，又将“事权与支出责任划分”缩水为“财政事权和支出责任划分”。

系统性重构：事权与支出责任划分主要思路

我国政府间事权与支出责任划分存在的问题的整体表述是：不清晰、不合理、不规范，因此，相对应的改革目标就是建立清晰、合理、规范的政府间事权关系。当前我国主流财政学界认同的改革思路为“系统性重构思路”，这正好针对了中国当前政府间财政关系存在的主要问题。事权划分的系统性重构思路主要包括事权配置的系统逻辑体系、清晰的政府层级间事权分工范围和事权划分法制化路径。

一、事权配置的系统逻辑体系

政府间事权划分的系统逻辑体系包括：首先要明确整个社会私人产品与公共产品的界限，其次将政府公共产品供给职责在各级政府间纵向分解，当各级政府公共产品供给范围确定之后，政府与市场、非营利组织合作，进行横向分解，以实现提高公共产品供给效率的目的。因此，从理论角度来看，事权配置存在三个逻辑层次：一是事权的初次界定，按照“内外清晰”的原则，实现政府市场边界清晰，政府事权范围明确;二是事权的二次界定，按照“上下分明”的要求，实现中央地方各级政府事权分殊，各有侧重，突出事权的重点;三是事权的三次界定，即按照“横向互动”的要求，根据市场和非营利组织的优势和特点，将政府承担的部分事权进行横向分解，从而鼓励市场和非营利组织参与公共产品供给。由于事权和支出责任属于本源和派生的关系，只要政府事权边界清晰、各级政府事权界定科学合理，则自然实现十八届三中全会提出的“事权和支出责任相适应”的目标。

二、清晰的政府层级间事权分工范围

公共产品及其层次性理论为政府间事权和支出责任的划分提供了主要依据，事权和支出责任划分(公共产品提供)应该根据层次性和受益范围原则进行划分，即全国性公共产品，应由中央政府提供;地方性公共产品和公共服务受益范围仅局限于地方，应由地方政府提供;具有外溢性的地方性公共产品和公共服务，可由中央政府和地方政府共同提供，或中央政府补助地方政府提供，或直接由中央政府提供。

根据公共产品及其层次性理论来划分政府间事权和支出责任的原则，在政策文件中得到了承认和体现，如“十一五”规划指出，“根据支出受益范围等原则，进一步界定各级政府的财政支出责任。”再如，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)提出事权划分的原则要“体现基本公共服务受益范围”，“国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责，地区性基本公共服务由地方负责，跨省(区、市)的基本公共服务由中央与地方共同负责”。

在西方发达国家的实践中也能看到这种政府事权和支出责任层级分工构建的例子，如表4所示：

表4 国际上事权和支出责任划分的一般原则

支出种类 服务职能 服务提供 备注

国防、外交、货币、宏观经济 F F 全国性公共品

国内贸易、国际贸易 F F 全国性公共品

失业保险 F F 全国性公共品

航空和铁路运输 F F 全国性公共品

工业农业 F， S， L S， L 区域性外溢效益

环境保护 F， S， L S， L 存在受益转移

教育 F， S， L S， L 存在受益转移

保健卫生 F， S， L S， L 存在受益转移

社会福利 F， S， L S， L 存在受益转移

治安 S， L S， L 地方性公共品

高速公路 F， S， L S， L 部分属于地方公共品，

部分具有区域性外溢效益

自然资源 F， S， L S， L 促进统一市场

备注：F代表中央政府，S代表州或者省政府，L地方政府或者基层政府。

三、事权划分法制化路径

从发达国家的实践来看，政府间财政分配关系，特别是政府间事权和支出责任的划分应以法律保障为基础。如德国先后制定了包括《基本法》《财政预算法》《财政平衡法》等在内的一整套财政法律规范，以法律形式明确规定各级政府的事权、财权以及财政平衡制度。十八届四中全会提出“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”，政府间事权划分法治化作为财税改革和依法治国的重点任务之一，法治化也是我国事权和支出责任稳定分工和配置的趋势和方向。

确立事权划分的法制化体系，进而实现事权划分法治化是事权划分“系统性重构”思路的重要方面，从法制化体系来讲应该包括以下几个层次：(1)宪法;(2)财政性法律;(3)其它法律的综合规制。首先，应从《宪法》层面认识到这种政府间财政分配关系的重要性，通过《宪法》的规定来监督中央的权力，让地方政府在利益分配方面能有一个稳定的预期，使地方政府的宪法地位与其实际的财政地位相统一、财政地位与公共职能相匹配。其次，制定较为完备财政性法规，同时化解综合治理产生的冲突。例如，单行法中关于“法定支出”的规定，对财政性法规中的事权划分现状造成冲击，违背了“以事权定支出”的财税法原理。

总而言之，重构政府间财政关系，建立事权与支出责任相匹配的财政体制，必须要突破传统的路径依赖的“痕迹”，从全面深化财税体制改革的系统性和整体性出发，确保市场机制的基础决定性作用，合理界定市场和政府各自的职责边界，协调好政府间利益关系，建立起符合社会主义市场经济发展要求的，以各级政府职责清晰划分为基础、以分税制为主要内容、以转移支付制度为辅助形式的，由各级政府分级管理的现代财政体制。

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我国学者提出的事权与支出责任划分的典型方案

我国学者根据西方的理论和实践也提出了事权和支出责任的具体范围。

方案一：分税制财政体制下的中央地方事权划分

李齐云(2001)较早地提出我国政府间事权的具体范围：

——中央政府的事权范围。(1)从国家整体利益考虑对全体公众提供全国性的公共产品。(2)保持国民经济稳定运行。(3)具有规模经济或经济外部性等特点，或在一定程度上涉及国家整体利益的一些公共事务。(4)货币的发行、基准利率的确定、汇率的调整、重要税种税率的调整等宏观经济调控权以及关税权、国债仅。(5)承担中央级国有资产监管职责。(6)制订国家有关民族宗教政策和法律法规，支持民族地区及贫困地区经济社会发展、均衡地区差异，维护民族团结和国家统一。

——地方政府的事权范围。(1)贯彻执行中央制订的政策法规，并按照国家法律、法规和宏观政策的要求结合本地实际，制订地区性的法规、政策和规划。(2)通过地方税收和预算，调节本地区经济活动和社会事务，实施地区性产业结构的调整。(3)充分利用地方资源优势，促进本地区的经济和社会发展。(4)履行地方财政资源配置职能，通过地方政府预算安排，提供区域性公共产品和辖区内居民受益的项目。(5)负责协调区域内基层地方政府之间的行政、经济管理和社会关系，调节各基层地方政府间的收入分配。(6)按国有资产分级监管的要求，承担地方级国有资产监管职责，参与国有资产收益分配。

——中央与地方政府共担的事权。(1)中央与地方共有职能。(2)某项公共产品属于中央政府职能范围，但出于效率或其他方面的考虑，由地方分别去做，成为事实上的政府职能共有或政府财政责任共负，但以中央政府为主，在财权财力上也应作相应的划分。(3)某项公共产品属于地方政府职能范围，但由于其经济社会效益的外部性，使其成本与受益范围涉及到其他地方政府辖区的，由中央政府帮助协调，有关的地方政府协作承担。(4)一些大的社会福利或公共服务项目，需要建立费用分担机制，其费用往往需要由两级或多级政府共同分担。

方案二：政府(财政)层级扁平化+事权分类

由于我国政府层级多于西方发达国家的政府层级，在事权划分和分税制财政体制改革过程中，就会遭遇政府(财政)层级过多的难以分税的体制困境。贾康(2007)提出当前政府间事权划分要在贯彻分税制的整体框架下进行，要在1994年分税制财政体制改革的基础上进行财政层级改革，减少政府财政层级，将分税制原则彻底贯彻到省以下财政体制中，重点改革投资事权，进一步理清政府间事权，最终“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”的制度安排。这一观点逐渐成为我国财政学界的主流观点，并在一定程度上得到了财政省直管县改革改革试点的支持。

中国国际经济交流中心财税改革课题组(2014)延续了政府(财政)层级扁平化的观点，政府(财政)层级“扁平化”作为改革的主体框架，建立中央、省、市县三级政府间职责与财权的划分体系。该课题组把政府职能分为五大类，即国家主权和政权运转类、民生保障和公共事业类、公共设施和市政工程类、市场监管和经济调节类以及国有资产和公共资源类，并在此基础上继续细分出十五项政府基本职责。同时，政府职责按照承担主体标准分为独立承担职责、共同承担职责、上级政府委托性职责和上级政府引导性职责四类。整体的改革思路是：一是各级政府的职责类型要细化，做到一级政府明确承担其独立承担的职责，上级委托性和引导性职责作为辅助职责，这样就能改变过去各级政府“共同承担”职责为主的情况。二是中央政府上收部分过去由地方政府承担的职责，如司法、国税、边境、边防、海关等中央机构的工作设施费用。第三，中央政府本级独立承担的职责由中央机构完成，如果中央机构能力不足，应建立相关的建立垂直派出机构，负责直接支出和监督的职责。四是按照三级政府的行政层级来划分政府职责，中央政府的职责定位在提供基本公共服务，负责“兜底”，市县级政府职责定位于提供改善性公共服务、市域内基础设施、治安等。

方案三：事权的纵向划分与横向划分相结合

在我国事权划分过程中，也会遭遇事权划分的“纵向”困境，这也是事权划分不清晰的原因之一。刘尚希(2012)总结了事权和支出责任划分的两种模式：按照公共产品的特点进行划分，并在各级政府之间做出明确的分工，属于事权的“横向”划分模式;另一类是按照责任要素(决策权、执行权、监督权与支出权)在各级政府间进行划分，属于事权的“纵向”划分模式，而且同一种公共产品可按照不同责任要素在各级政府间进行划分。按照这种划分模式的分类，西方发达国家大多采用“横向”划分模式，我国目前采用“纵向”划分模式。

针对事权划分中的“纵向”划分模式这一问题，郑培(2012)提出了事权划分的一个设想：各级政府事权的划分，不仅要明确事权的整体归属及其在各级政府之间支出责任的分担比例，还要按照事权的决策、管理与执行、支出和监督等具体职责分工。中央或者省级政府主要负责事权决策与监督的职能，市县政府应主要负责具体管理或执行职能。

关于事权与支出责任划分改革的几点思考

我们既需要对事权与支出责任划分进行整体性的认知和分析，也要把握分税制财政体制改革的实践特征，才能对当前改革进程有所借鉴。

1.从整体角度认识事权和支出责任划分

事权和支出责任划分改革，既要着眼于财政，又要跳出财政的视野，进行深入分析。首先，事权划分是财税体制改革的一部分，因此事权划分要与财政体制改革的相互协调进行。政府事权和支出责任划分和调整涉及到政府间财力配置和转移支付设计，是财政体制改革的一部分，所以要充分考虑改革的协调性和统一性。其次，作为分税制财政体制逻辑起点的事权划分又是行政体制改革的一部分，事权同时也是政府职能派生的，事权又是政府职能的一部分，所以需要从行政体制改革的角度来与事权划分改革相互协调和衔接。

2.选择务实的事权划分改革路径

许多学者对事权和支出责任的内涵、划分方式、难点与问题作了深入的理论探讨，并针对出现的问题提出了一些改革的思路和方案。但是当前的研究大部分还属于理论层面的探讨，或者处于理论思路拓宽阶段，并没有针对实际中的问题进行调研求证，所以改革思路和方案的可行性值得商榷。改革开放以来我们习惯通过借鉴发达国家经验的方式来解决发展和制度上问题，但在事权的划分上，却需要我们更多地立足国情，寻找适应自身发展需要的制度。因此，需要选择务实的改革路径，保证事权的稳定性。

3.实践经验和试错机制更有助于事权划分的可行性

在现实的改革实践中，事权与支出责任的划分存在许多难点，涉及到经济、社会和行政体制改革，这些难点在短期内难以解决，而且全国各地，甚至区域之内的情况复杂而多变，难以定论，我们需要以开放的思维，选择多元化的方案，从各个角度来讨论不同的模式和路径，才能提供更多的选项和机会。事权划分改革的经验性和试错机制，需要设置较为合理和可执行的路线图和时间表，并能够根据政策的变化适时动态调整。

4.省以下政府间事权划分要从实际情况出发

目前的事权和支出责任划分改革方案，主要集中在中央与地方政府间，相对来说比较简单，而省以下政府间事权和支出责任就显得比较复杂。各省的实际情况则千差万别，省以下财政体制情况差别很大。目前的改革方案对省以下划分能够提供的指导非常少。从财力来源的角度来看，中国的政府层级设置，不能像西方那样分税，成为一个无解的难题，最终又会反作用于行政层级设置，而扁平化的处理方式，会陷入形式主义的纠结之中。省以下事权和支出责任的划分，需要各地从实际情况出发，因地制宜制定相应的改革策略。

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