2018年房地产估价师《制度与政策》第一章教材考点：城镇土地使用制度改革

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第一章高频考点

第三节土地制度概述

城镇土地使用制度改革：

在计划经济时期，我国的城镇土地使用制度，是对土地实行行政划拨、无偿无限期使用、禁止土地使用者转让土地的制度。所谓行政划拨，是指土地由政府有关主管部门调拨使用，具体包括两个方面：①土地使用者如果需要土地，不是通过购买或租赁的方式获得，而是按照一定的建设用地程序，由政府有关主管部门无偿拨给。②国家因经济、文化、国防建设或者兴办社会公共事业，如果需要使用原土地使用者正在使用的土地，也不是通过购买或租赁的方式取得，而是运用行政手段无偿调用。

所谓无偿无限期使用，是指从国家那里得到土地时不支付地价，在使用土地的过程中也不缴纳地租或土地使用费。同时国家在将土地划拨给这些使用者时，也没有规定具体明确的土地使用期限。除非遇到国家新的建设需要使用该块土地，否则土地使用者可以无限期地占用下去。

所谓禁止土地使用者转让土地，是指禁止土地使用者以买卖、出租、抵押、赠与、交换等方式将土地转让给其他单位或个人使用。如果土地使用者不再需要使用该块土地，必须将土地无偿交给国家有关部门，由其重新安排使用。

上述我国城市土地使用制度通过几十年的实践，证明存在着许多弊端，主要表现在如下方面：①不利于土地的合理利用;②不利于正确评价企业的绩效;⑧有违按劳分配原则;④不利于城市建设;⑤产生不正之风。

我国改革前的城市土地使用制度是整个传统经济体制的一个重要组成部分，整个传统经济体制不改革，传统城市土地使用制度即使存在上述种种弊端，也不能顺利进行改革。在20世纪70年代末期中国开始经济体制改革和对外开放之后，传统城市土地使用制度已不再适应经济体制改革和对外开放的需要。改革这种土地使用制度，由于可以释放出土地的巨大活力和促进国民经济健康发展而被提上了日程。

我国城镇土地使用制度改革有一个发展过程。这个发展过程突出表现在下列五个方面：①征收土地使用费;②开展土地使用权有偿出让和转让;③制定地方性土地使用权有偿出让、转让法规;④修改宪法和土地管理法;⑤制定全国性的土地使用权出让和转让条例。

(1)征收土地使用费。征收土地使用费起初是因为对外开放举办中外合资企业提出的。1982年深圳特区开始按照城市土地的不同等级向土地使用者收取不同标准的使用费，抚顺、广州等城市从1984年起也先后推行。

1988年9月27日，国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起施行，于2006年12月31日，2013年12月7日进行了修订。该条例指出，征收土地使用税施行后，土地使用费改征土地使用税。

(2)开展土地使用权有偿出让和转让。征收土地使用费的改革还没有为土地使用者转让土地使用权开绿灯，对传统土地使用制度触动不大。1987年下半年，深圳特区率先开展土地使用权有偿出让和转让的试点，作法是国家出让土地使用权及允许进行土地使用权抵押。1988年福州、海口、广州、厦门、上海、天津等城市也相继进行了这方面的试点。

(3)制定地方性土地使用权有偿出让、转让法规。为了使土地使用权有偿出让、转让活动法制化，做到有法可依，自1987年11月起，各地先后制定和颁发了地方性的土地使用权有偿出让和转让的有关办法或规定。1987年11月29日，上海市人民政府首先发布了《上海市土地使用权有偿转让办法》。此后，1987年12月29日广东省人大常委会正式通过了《深圳特区土地管理条例》。1988年2月13日海南省筹备组发布了《海南土地管理办法》。1988年2月14日海口市人民政府发布了《海口市土地使用权有偿出让和转让的规定》。1988年6月14日厦门市公布了《厦门市国有土地使用权有偿出让、转让办法》。另外，1988年3月9日广州市人民政府发布了《广州经济技术开发区土地使用权有偿出让和转让办法》。天津市也制定了《天津经济技术开发区土地使用权有偿出让转让管理规定》。

(4)修改宪法和土地管理法。1984年10月，标志着中国改革发展重要里程碑的《中共中央关于经济体制改革的决定》认为土地不是商品，并以此为区别社会主义商品经济与资本主义商品经济的标志之一。1986年6月公布的《土地管理法》也特别规定了土地不得出租或以其他形式非法转让。但到了1987年，情况有了重大变化，土地使用制度改革的有关内容开始反映在党巾央和国家的重要文件中。到1988年4月和12月，宪法和土地管理法分别做了修改。

1988年4月11日，出席七届全国人大一次会议的代表在讨论宪法修改草案时认为：“将土地的使用权修改规定为可以依照法律的规定转让，符合我国国情。”12日即通过宪法修正案，删去了宪法第十条第4款中不得出租土地的规定，改为：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这就为土地使用权制度改革的全面推开和深入发展扫清了道路。1988年12月29日，土地管理法也做了相应的修改。

2004年3月14日，十届人大第二次会议通过了宪法修正案，将宪法第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。根据宪法修正案，2004年8月28日，十届人大常委会第十一次会议通过了《关于修改(中华人民共和国土地管理法)的决定》，区分了“征收”和“征用”。

(5)制定全同性土地使用权出让和转让条例。1990年5月19日，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例共八章五十四条，对土地使用权出让、转让、出租，抵押、终止以及划拨土地使用权等问题做了明确规定。同时要求各省、自治区、直辖市人民政府根据该条例的规定和当地的实际情况，选择部分比较成熟的城市先行开展城镇国有土地使用权出让和转让的试点。为了吸引外商投资从事开发经营成片土地，同日国务院还发布了《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，该办法已于2008年1月15日废止。1994年7月5日全国人大常委会通过了《城市房地产管理法》，该法明确规定“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度”，并对土地使用权的出让和转让做了进一步的补充完善。