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90年代中期以来,我国城镇化进程明显加快,城镇化率有了大幅提高。与此同时城镇建成区扩张速度较快,城市空间形态发生了较大变化。公众对城镇发展的关注程度明显提高,包括民生、就业、基础设施、居住环境等问题日益成为人们关注的焦点。当前城镇规划是否符合科学发展观要求?是否科学民主地实施了公共服务和管理?应该说,当前我国城镇规划出现了一些导向性偏差,主要表现在部分城市超前建设,大搞“形象工程”,极大地增加了城市化成本。很多问题与现行的城镇规划体系有直接关系。在规划制度上表现为政府职能转换和决策不当;在规划思想和设计思路上,规划体系中的计划经济方法和框架尚需改进。
以城镇道路规划为例,当前存在的问题主要体现在四个方面:一是千篇一律,不论大中小城市其道路设计的形态和景观都极为相似;二是大拆大建,这是当前我国城镇道路建设普遍存在的现象;三是难以落实,城镇规划往往忽视对规划实施的经济社会成本研究,造成规划难落实;四是落实代价高,高标准的城镇规划极大地增加了政府实施规划的成本。针对上述问题,从原因上分析,主要是由于我国计划经济的规划标准造成的。例如,城镇道路宽度仅仅由大、中、小城市的人口规模指标决定,而忽视了城镇间的彼此差别。从规划成果的评审来看,老师基本上严格按照标准上下限的约束来考量规划。可以说,规划是否符合标准是决定规划方案能否顺利通过的必要条件。
事实上,不同城镇在城镇规模、功能、历史沿革、发展水平、区位条件、自然条件、经济结构、人口结构等方面都是不同的。“一刀切”的规划标准忽视了上述城镇差别的存在。例如,不同城镇经济发展基础和条件不同,浙江的龙港镇总人口达到28万,人均收入1.6万元,而河北高寺台镇的总人口却仅为1.5万,人均收入也仅为2395元。不同城镇的区位条件也存在较大差异,一些城镇位于郊区(如北京回龙观镇),一些城镇位于边境口岸(如满洲里),还有一些城镇位于港口和铁路枢纽。不同城镇自然地理条件也有所不同,有些城镇位于山区(高寺台镇),还有一些城镇比邻林区(吉林二道白河)等。
一个更重要的问题是,规划是有成本的,而当前的规划是不考虑成本的。以城市道路规划为例,一些城市不考虑道路拆迁成本(东北某镇因道路拆迁负债导致政府财政瘫痪五年),不考虑道路实际流量等,大建奢华型的景观大道,大建利用率不高的工业大道。道路规划是要考虑经济、社会成本的。在经济成本上,道路投入应重点考虑土地成本、拆迁成本、建设成本、道路维护成本等;在社会成本上,应依法保障被拆迁公民,尤其是失地农民的合法权益。总之,道路规划要遵循低投入、高社会效益原则。
规划同样是要满足公众需求的。以道路规划为例,道路要直接面向居民的生活需求,以“便民”为基本目标。当前道路规划对不同收入人群需求考虑不足,尤其是对外来人口集中区和城乡结合部地区。道路规划也忽视了道路与商业服务业发展的关系。在传统商业街被不断改造成宽马路的同时,商业服务业却逐渐衰落了,直接表现为“车越来越多,人越来越少”。
上述所谈城镇规划问题和现象值得我们反思:
一是规划是否按照一个标准下来?
二是规划是否应该因地制宜?
三是规划是不是要符合发展阶段、发展水平,不能盲目超前?
四是规划是不是要考虑经济社会问题?
五是未来规划改革目标应该是什么?