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(二)熟悉城市基础设施的经营
1.城市基础设施的涵义及构成
基础设施就是为人类生产与生活活动提供服务的、不可或缺的物质载体与基本条件。从空间结构看是指位于土地垂直空间结构中下部的服务设施;从功能角色看是指附属于城市和各部门、并保障其活动顺利进行的物质条件;从自身属性看，为城市的生产和流通等经济活动以及为城市社会公共活动等非经济行为提供服务的物质条件。城市性基础设施是主要为城市自身服务的基础设施，是城市建设的物质载体，是城市维持经济与社会活动的前提条件。城市基础设施—般是由城市供水与排水系统、城市能源系统、城市交通系统、城市通讯系统、城市环境系统及城市防灾系统6个子系统构成。
2.城市基础设施的特性
服务的公共性与社会性;效益的内部性与外部性;需求的周期性与供给的连续性
3.城市基础设施经营的改革
(1)城市基础设施经营中的问题
由于如上所述的许多城市基础设施的特性,城市基础设施服务在世界各国都普遍受到政府的干预或直接控制。世界银行的研究报告中指出,政府通常是基础设施服务的主导决策部门和产业拥有者,基础设施有80%的投资是来源于政府,基础设施服务从定价到供应都受到政府的约束,尽管如此,基础设施服务的质量普遍不佳,存在着诸多问题。
1)经营效益不佳。尤其在发展中国家,基础设施的服务产出在传输过程中的损耗偏高。例如在电力行业中,约1/4的电力在输变电网中消耗掉了,供水系统也是如此。经营效益不佳的另一个常见表现是劳动力配置不当,劳动生产率低下,机构膨胀,这一点在一些国营的运输部门如铁路系统中尤为明显。
2)维修不足。对维修不重视的结果是基础设施的寿命缩短,产出下降和服务能力丧失,仅为维持现有的服务水平就不得不持续的追加投资,日后还要为重建和改建付出更 高昂的代价。
3)资金匮乏。由于基础设施服务定价常常需要从政治和社会角度出发而低于成本,城市财政为此付出的补贴金额庞大,并且随之而来的是经营企业不重视内部管理和生产效 率,缺少扩大再生产的动力,对政府补贴依赖心理严重。
4)不适应用户需求。维修不足和效益低下的后果是服务质量低、可靠性差,用户的正常需求得不到及时的反馈和满足,而且还伴随着基础设施企业的官僚作风和腐败现 象。
基础设施服务存在诸多问题的根本原因,可以从其投资、经营和激励体制上寻求原因。
1)基础设施服务的提供通常是在不存在竞争的条件下进行的。绝大多数基础设施 服务是由垄断性的国有企业或政府部门所提供的。
2)那些负责提供基础设施服务的企业,很少拥有经营和财务自主权。企业往往被要求以低于成本的价格提供服务,价格的调整要经过政府的复杂程序的审批。
3)基础设施的使用者(实际的和潜在的)由于不当的服务定价而产生不恰当的需求。基础设施服务的价格并不反应其成本,这就丧失了调节消费者需求的价格信号作用。
(2)城市基础设施经营的改革
根据国际上的经验,无论是国营还是私营企业,成功的基础设施服务的提供者都首先 是按照商业化的原则经营的,并至少具有三个基本特点:
1)对提供的基础设施服务有明确、连贯的目的性;
2)拥有经营自主权,企业的管理者和生产者都对经营承担一定程度的责任;
3)享有财务上的独立性。
只有这样,才能避免提供基础设施服务的政府和部门混淆它作为拥有者、法规制定者和经营者的身份,保证基础设施服务企业的效率。因此,使基础设施部门由福利部门改为商业化经营企业,采取有利于财务独立的定价方式,缩小价格与成本之间的差距,减少财 政拨款(或提高财政拨款的透明度),使企业的工作效率与收益联系起来,走市场调节的 道路,是提高基础设施服务质量和效率的第一步。此外,要保证基础设施服务的经济效益与社会效益兼得,除了引进市场机制,还要制定合理的评估与监督、管理制度,以合同、协议和法规的形式确定企业的经营目标,既避免政府的过度干预,又达到保障城市居民基 本权益、促进城市社会经济可持续发展的目标。分析造成一些基础设施经营困境的原因,主要是经营机制、激励机制和价格机制的不合理、不配套。政府不得不在许多不同的经济、社会以及政治目标之间寻求平衡的同时,没有把基础设施的提供看作是对消费者需求作出反应的一个服务行业。同样,出于对建立责任制和劳动奖励制度的众多限制和不完善,甚至流于形式,使激励机制没有真正形成。针对这些弊病,我国在基础设施服务企业中,可在坚持公有制为主体的基础上,走商业化经营的道路,引入竞争机制和允许符合条件的私营经济参与经营活动,以提高基础设施服务的质量和数量。涉及到基础设施商业化经营的具体步骤,应当根据中国自己的特殊国情,以及经济发展状况和各种基础设施的不同经营特点来设计有关的政策。
1)公司化,即真正将国有基础设施企业或机构逐步转变为受公司法支配的法律实体。公司具有独立的地位,并与其他企业遵循相同的法律条款。这通常是商业化经营的前提条件,可以使企业摆脱非商业方面的压力和限制。公司化的另一个直接益处是建立商业性企业程序,明晰的成本会计可以反映出非收益性活动,揭示出效率低下的原因,使政府部门和国营企业的成本效益更具透明度。但组织结构的转变往往伴随着意想不到的困难, 既要明确目标,又要分步实施。
2)对那些存在自然垄断条件的专有服务的提供权进行时限性竞争投标。政府与国有企业的经理人员或参与基础设施服务的民营企业签订明确的合同,增加其自主权,建立责任制,同时规定体现政府意图的业绩目标,包括财务目标和发展指标,如用户覆盖率等。通过协议和合同明确预期业绩和所有有关人员的权、责、利,使之改进经营业务。政府仍然承担一定的财政补贴和风险,不过补贴与奖励是与经营业绩紧密相联的,是对服务数量和质量的购买,而不是赠送或"实报实销"。这样就可克服企业对政府财政的依赖, 使预算约束趋硬,也增加了企业自身的积极性。
3)应当确立保证收支平衡的定价目标,收取的费用要满足经营和维修要求,从而为公用事业企业的财务独立性创造条件。收入与服务的提供量直接挂钩,可以提高基础设施提供者的劳动生产率,也可以使用户受益。上海等城市实行的取消月票等一系列公交改革就是使各公交公司乃至车队独立核算成为可能,为进一步提高公交运营效率和服务质量 创造了条件。
4)在基础设施维护工作和需要标准化的专业性服务时,还可以使用服务承包的方式。对服务提供单位确定服务标准,进行竞争性投标评标,并按照议定标准支付费用。政府专门维持一个永久性机构不但费用昂贵而且容易出现官僚作风和吃大锅饭的现象。例如,道路养护、环卫保洁、设备维修、计量和收费等,就比较适合这种方式。但在这里应当特别注意确定合理的承包期限,开展服务质量的督查,防止承包商出现只顾眼前利益的"短期行为"。基础设施现代化是今后经济持续发展的前提条件,探索适宜的基础设施经营机制和模式,是当前深化经济改革和城市现代化速度加快的必然要求。在不断探索与革新中,应当学习国际上的成功经验,以便适应新的形势和要求,实现发展生产力、提高人民生活水平的目的。基础设施服务的商业化道路,将有助于改善基础设施服务质量,减轻政府的巨大 财政负担和因效率低下而带来的经济、社会和环境的损失。
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