2020年城规《管理与法规》知识点：风景名胜区规划管理

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为了加强对风景名胜区的管理，更好地保护、利用和开发风景名胜区资源，国务院又在1985年发布的《风景名胜区管理暂行条例》基础上，根据20年实施条例所积累的经验，针对新时期新阶段出现的新情况、新问题，重新制定了《风景名胜区条例》，并于2006年9月19日公布，自2006年12月1日起施行。

一、风景名胜区的概念、设立与分级

1.风景名胜的内涵

风景名胜的称谓早已有之。古往今来人们总是把有文物古迹或者优美风景的名山大川称作风景胜地。这些风景名胜的自然景观别具风采，人文景观特立独行，常常摄人心魄，令人流连忘返。因此风景名胜也总是和观赏旅游联系在一起，以景物环境作为历史文化的载体。我国的风景名胜不计其数，却不是所有的风景名胜都能设立为风景名胜区。

2.风景名胜区的概念和功能

(1)风景名胜区法定概念。风景名胜区是一个严格的法定概念，是指经过特别法定程序，由国家和地方政府批准设立的“具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。”这一特殊区域属于我国风景名胜的佼佼者?代表着国家的经典风景名胜。

(2)风景名胜区主要功能。风景名胜区的主要功能在于保护生态、生物多样性与自然环境、文化遗产;发展休闲观光旅游和文化旅游;开展科研和文化教育活动;促进风景名胜所在地经济社会发展。

3.风景名胜区的设立与分级

(1)风景名胜区设立。对风景名胜区实施规划管理，必须首先按照法定程序设立风景名胜区，并划定风景名胜区的管理范围，在管理范围以内适用《风景名胜区条例》。在申请和论证设立风景名胜区时，应当有利于保护和利用风景名胜资源。

(2)风景名胜区分级。按照《风景名胜区条例》规定，根据不同风景名胜区资源的观赏、文化、科学价值、环境质量、规模大小、旅游条件，将设立的风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区。

1)自然景观和人文景观能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程，基本处于自然状态或者保持历史原貌，具有国家代表性的，可以由省、自治区、直辖市人民政府提出申请，国务院建设主管部门会同国务院环境保护主管部门、林业主管部门、文物主管部门等有关部门组织论证，提出审查意见，报国务院批准公布，设立为国家级风景名胜区。

2)具有区域代表性的，可以由县级人民政府提出申请，省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门，会同其他有关部门组织论证，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府批准公布，设立为省级风景名胜区。

4.风景名胜区与世界遗产

风景名胜区与世界遗产之间有着紧密的内在联系。世界遗产包括世界自然遗产和世界文化与自然遗产。根据《世界遗产公约》第二条规定，“从审美或科学角度看，具有突出的普遍价值，由物质和生物结构或这类结构群组成的自然面貌”，并符合下列其中一项标准的，经联合国教科文组织世界遗产大会审议通过，可以列为世界自然遗产：

(1)从科学或保护角度看，具有突出的普遍价值的地质和自然地理结构，以及明确划为受威胁的动物和植物生境区;

(2)从科学、保护或自然美角度看，具有突出的普遍价值的天然名胜或明确划分的自然区域。符合《世界遗产公约》第一条关于“文化遗产”和第二条关于“自然遗产”标准的，大都是联合国教科文组织各缔约国精心筛选申报的项目。目前我国山东泰山、安徽黄山、四川峨眉山和乐山、福建武夷山4处已被列为世界文化与自然双重遗产。另外，还有湖南武陵源、四川九寨沟、四川黄龙、云南三江并流、四川大熊猫栖息地和中国南方喀斯特等6处已被列为世界自然遗产。我国的世界遗产项目均来自国家级风景名胜区，堪称国之精粹。

二、风景名胜区规划管理的意义、目的和任务

1.风景名胜区保护的意义

风景名胜区保护极为重要，这是由它自身所固有的珍稀性、唯一性、不可再生性和社会服务性的特征所决定的。

(1)风景名胜区赖于存在的风景名胜资源非常稀有和脆弱，价值弥足珍贵。这种风景名胜资源来自大自然的造物和历史文化的雕琢，兼容自然景观与人文景观。正是因为自然和历史造就同一风景名胜的机会只有一次，才使代表风景名胜精华的风景名胜区成为稀世瑰宝。

(2)风景名胜区种类繁多，在地质地貌、生态生物、森林植被、水文气象、文物古迹、景观形态、文化特色、功能结构、观赏类型、审美意义和科学价值诸多方面千姿百态，各领风骚，绝无雷同，既无法替代，也不能重复克隆。例如，即使同为名山，也有着泰山之雄、华山之险、峨眉之秀、黄山之奇的区别，各有奇观绝境。

(3)风景名胜区与其他国有资产的本质区别还在于它不可再生的特殊性。风景名胜资源的脆弱体现在其损毁后的不可逆性，一旦遭到破坏，就不可能再恢复大自然禀赋的原生态和历史形成的原真风貌，损失将变得无法挽回。因此风景名胜资源是一种人类永续利用的国有资产，而不是一次性消耗的国有资产。

(4)风景名胜区作为国家重要的自然文化遗产和生物保护基地，在改善生态、保护资源、丰富群众文化生活等社会服务方面发挥着重要作用。尤其我国经济快速增长，人民物质生活水平大大提高，旅游度假成了人们必不可少的生活内容和生活情趣。尤其国家施行带薪休假制度后，风景名胜区已经成为最受旅游者青睐的旅游地之一。

风景名胜区特有的属性使其在国民经济和社会发展中具有重要作用。保护风景名胜区不仅关系到我国生态环境和资源的永续利用，也关系到广大人民群众的切身利益和国民经济可持续发展的全局，同时还关系到我国在国际社会中的地位和影响。

2风景名胜区存在的突出问题

风景名胜区，特别是国家重点风景名胜区，作为旅游业发展的主要载体，为带动地方经济和社会的快速发展，增强综合国力，改善人民生活水平，做出了重要的贡献。但是，由于保护风景名胜资源的社会意识还比较薄弱，管理体制和管理机构不健全，没有编制风景名胜区保护规划，或者风景名胜区规划管理工作不到位，导致规划滞后、盲目建设、管理不力，因此难以适应旅游发展的需要，也存在着一些十分突出的问题。主要是在短期经济利益和急功近利思想驱动下，随意在风景名胜区内上项目、搞建设，设立各类开发区、度假区，搞什么标志性建筑。有些风景名胜区把风景名胜资源当作廉价的运营资本，进行毫无节制的杀鸡取卵、竭泽而渔式过度开发，大量引进商业经营，出现了严重的商业化问题。有的风景名胜区甚至以各种名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地。如果不引起足够的重视，加强规划管理，我国珍贵的风景资源将在方兴未艾的旅游发展热潮中遭到大量毁坏。加强风景名胜区保护已经迫在眉睫。

3.风景名胜区规划管理的目的和任务

(1)风景名胜区规划管理的目的。对风景名胜区依法实施规划管理，是加强风景名胜区保护的根本，目的在于有效保护生态、生物多样性和自然环境，永续利用风景名胜资源，服务当代，造福人类。这也是风景名胜区保护工作的出发点和归宿点，集中体现了各项保护工作和保护措施的绩效。

(2)风景名胜区规划管理的任务。风景名胜区规划管理的任务是根据可持续发展的原则，正确处理资源保护与开发利用的关系，采取行之有效的规划措施，对风景名胜区内各类建设活动依法实施规划管理，严格保护和合理利用风景名胜资源，促进我国经济社会又好又快地健康发展。

鉴于我国风景名胜区现阶段存在的突出问题，规划管理的当务之急是加快编制风景名胜区规划，加强规划实施管理，严格控制各类建设活动，严禁违法建设，坚决遏制急功近利式过度开发和商业化，避免造成风景名胜资源的旅游性破坏。

三、风景名胜区规划管理原则、依据与体制

1.风景名胜区规划管理原则

风景名胜区规划管理实行“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的原则。

2.风景名胜区规划管理依据

风景名胜区规划管理必须依法行政，运用法律法规才能奏效，同时用法律法规规范管理者的行为。

(1)在规划管理中主要依据的行政法规是国务院2006年9月19日公布的《风景名胜区条例》。

(2)依据的相关法律法规是《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》、《中华人民共和国自然保护条例》。

(3)依据的行政规章和技术规范有建设部发布的《风景名胜区建设管理规定》、《风景名胜区管理处罚规定》、《风景名胜区规划编制审批管理办法》、 《风景名胜区规划规范》、《中华人民共和国森林法实施细则》等。

3.风景名胜区规划管理体制

风景名胜区管理集中体现在资源管理。资源的多样性决定了行政管理具有多元执法主体的特征，除了规划管理以外，还有其他方面的管理工作和管理职责。因此，我国对风景名胜区实行的是属地管理，由县级以上地方人民政府设立风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。国务院和省级人民政府相关职能部门按照规定的职责分工，负责业务指导和监督检查。

其中国务院建设主管部门负责全国风景名胜区规划管理方面的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区规划管理方面的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。

在风景名胜区管理体制中，省、自治区人民政府和直辖市人民政府的职能部门分别是建设主管部门和风景名胜区主管部门，二者具有明显区别。

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