城乡规划师对于地下空间规划条件的实操性研究

城市地下空间的开发利用已成为解决当前城市发展空间问题的一个高效途径。我国很多城市已经开展大量的地下空间建设，但整体地下空间发展起步较晚，目前与地下空间开发利用相配套的体制机制仍然处于探索阶段。特别是在实际操作阶段，政府部门已有的相关建设管理或行政许可的程序并没有专门面向或考虑地下空间的管理要求，地下空间项目在报建程序上仍参照地面项目。然而，地下空间有其复杂性和特殊性，虽然国内有不少学者开展了对地下空间控制性详细规划(以下简称“控规”)的研究，对地下空间控规的编制内容、指标类型等方面都有总结，但是多停留在理论研究阶段。通过对项目实际建设过程的分析发现，规划条件在目前的地下空间开发过程中处于缺失或不足的状态。对于这种状态，不少地方政府对地下空间开发采用“一事一议”的解决方式，但在即将到来的大规模地下空间开发形势下将力不从心。同时，随着人们物权意识的加强，地下空间的确权和流转需求将大大增加。仅凭目前简单的规划条件，将使地下空间确权缺乏必要权属划分的依据。因此，各城市加强地下空间规划条件的具体性和可操作性研究势在必行。

本文通过深入分析地下空间的开发过程，探讨地下空间实际建设过程中存在的问题，明确地下空间规划条件在整个地下空间开发过程中的重要性。通过分析地下空间规划条件缺失的原因，提出地下空间规划条件需要表达的关键因素，从推动城市地下空间建设的角度提出地下空间规划条件的合理形式和内容，以提高政府对地下空间开发利用和管理的有效性，以及社会资本对地下空间开发利用的积极性。

地下空间规划条件缺失的现状

《中华人民共和国城乡规划法》明确指出，“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”因此，规划条件是所有项目建设开始的必要条件。从目前项目开展建设的整个过程看，项目在规划、立项、取得土地、方案设计、规划审批、工程建设、竣工验收和产权办理等各阶段都需递交相关文件进行行政审批，同时获得的许可文件也成为下一阶段要求递交的文件。

2005年1月深圳市车公庙丰盛町地下阳光街成为我国首个地下空间公开挂牌出让案例。之后，我国不少城市先后有地下空间成功挂牌出让。我国未来将有更多城市迈入地下空间开发利用高峰。然而，从目前各城市地下空间公开出让、建设和确权的实践看，地下空间的建设仍缺乏支撑，大部分地下空间的开发是地面开发的附属，两者属于同一项目。另外，有少量单建的地下空间项目(如绿地、广场和道路的地下空间开发项目)，开发建设的报建审批程序也都按照地面项目的报建审批程序进行操作。虽然单建的地下空间项目比较少，但是由于地下空间项目的特殊性和没有明确的依据，遇到程序上的问题常采用“一事一议”的解决方法，增加了行政管理者决策的难度和强化了自由裁量权，并且这种方式在地下空间大规模开发的形势下也显得捉襟见肘。在控规层面，尽管各地在地下空间控规编制的组织方式、规划内容和控制指标等方面进行了积极的研究与创新，但规划许可过程中往往涉及对前期制定的规划条件的调整，不仅违反了土地合同的法律效应，还影响了行政审批效率和法定程序调整的严肃性。

地下空间的特殊性和复杂性也使得其控规管控要求与地面控规管控要求有所差异。从整个建成过程看，地下空间规划条件不仅是土地合同的重要组成部分，其中的土地面积、建筑面积等指标还是计算土地出让金的依据。勘察设计红线和规划条件是城乡规划部门审查设计方案、核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的依据(表1)。规划部门的行政许可也是下一步办理施工许可及最终进行竣工验收的依据。规划条件缺乏或是不清晰，将对后期的产权界定造成困难，影响投资者的积极性。

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