城乡规划师对于城市从“多规合一”到市级空间规划体系

空间规划是国家社会经济发展到一定阶段，为有效调控社会、经济、环境要素而采取的空间政策工具，是对空间用途的管制和安排。空间规划是现代国家政府进行空间治理的核心手段，是政府调控和引导空间资源配置的基础。空间规划体系的建立实质是对规划编制、管理与实施的全过程改革。目前国内学术界关于空间规划体系的探讨很多，但并未形成一个统一、明确的空间规划体系的定义，也缺乏对其建构内容和构建方法的统一认知。对空间规划体系构建的理解隐匿于对现存各个规划之间存在的矛盾和生态文明体制改革新要求的认识之中，缺乏对空间规划本体的认识。

基于以往对空间规划体系构建的真知灼见，以及在我国大部分地区实践着的空间规划潮流，笔者认为，空间规划体系是指在社会快速城镇化语境中，在延续原有各空间规划核心要素及其管控要求的基础上，通过建立全域覆盖、层级分明、事权清晰的规划体系，落实空间用途管制，以实现空间治理体系的建立与治理能力的现代化。这其中包含3个方面的内容：一是通过空间规划编制，对全域空间进行统筹安排，包括统筹保护与发展、统筹城市与乡村;二是通过空间规划管理，落实国家“放管服”工作的要求，优化城市治理;三是通过空间规划实施，将规划从“蓝图式”向“过程式”转变。这三者相互支持，缺一不可。

“体系”泛指一定范围内或同类事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，是由不同系统组成的系统。空间规划体系，顾名思义就是由空间规划按照一定的秩序和内部联系组合而成的一个有机整体。

在行政和财政分权改革的背景下，通过转移支付，国家、省级政府成为协调全国和省域空间可持续发展的责任主体，市县政府则成为推动本地区经济社会发展的基本行政和财政单元。中共中央国务院于2015年在《生态文明体制改革总体方案》中明确了“空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市县(设区的市空间规划范围为市辖区)三级”。因此，新的空间规划体系从纵向层级上来划分，可分为国家级、省级和市县级三级，不同层级政府具有不同的规划权和管理权，上下层级政府之间需要通过相应的管控机制和事权划分机制来进行规划的上下传导与实施衔接。从横向内容上来划分，新的空间规划体系可分为规划编制体系、空间管理体系和实施运行体系3个部分。本文所探讨的空间规划体系建立在南京“多规合一”工作实践的基础之上，是针对市级空间规划这一层级的。

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